王曙光 倪语晗

摘 要：近年来黑龙江省地方政府债务问题逐步凸显，针对其存在着地方政府债务管理机制弱化、地方行政行为动机出现偏差和地方政府债务监管仍有缺位等问题，提出健全地方政府债务管理机制、完善地方行政人员晋升考核制度和加大地方政府债务监管力度等建议。

关键词：黑龙江省;地方政府;债务管理

一、黑龙江省地方政府债务管理的现状分析

1.地方政府债务基本状况

（1）地方政府债务规模。黑龙江省地方政府债务规模在全国处于中下游水平，以2017年为例，年末地方政府债务余额为3454.57亿元，位列全国31个省市的第22，分别是黑龙江省一般公共预算收入（1243.31亿元）和地区生产总值（15902.68亿元）的2.78倍和0.22倍;从管辖地市看，哈尔滨、佳木斯和伊春三市债务总量压力较大，其中哈尔滨市债务规模最大。因自身财力较弱，黑龙江省地方政府债务规模呈不断扩大态势，地区增收乏力，诸多政府投资或担保项目在两三年之后收入甚微。另外，较多的粮食的亏损补贴和风险基金也扩大了地方政府债务规模，增加政府直接债务的同时，诱发了地方政府隐性债务。

（2）地方政府债务结构。黑龙江省地方政府债务结构总体上优于吉林和辽宁两省，根据黑龙江省政府性债务审计结果统计数据，2013年各级地方政府负有偿还责任的债务2042.11亿元，负有担保责任的债务1049.89亿元，可能承担一定救助责任的债务496.12亿元，并将2013年的债务审计结果与2012年进行比较，如图1所示政府债务总体呈增长趋势。

2014年10月《预算法》的修订，明确阐释了政府举债主体、限额和存量债务。在新政策实施下，2015和2016年黑龙江省政府债务余额限额分别为3422亿元和3165亿元，政府债务余额分别为3046亿元和3129亿元，地方政府债务结构不断好转。

2.地方政府债务管理政策

（1）国家层面政府债务管理政策。2014年9月国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确规定加快建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理;2015年12月财政部印发了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，要求强化债务限额管理，建立健全债务风险防控机制及妥善处理存量债务;2016年11月国务院办公厅发布了《地方政府性债务风险应急处置预案》，将政府性债务风险分为四个等级，实施分类应急处置。

（2）黑龙江省政府债务管理政策。2018年1月黑龙江省人民政府出台了《关于进一步加强政府性债务风险防控和化解工作的意见》，规定在省政府统一领导下，坚持“一级政府一级预算”原则，合理划分政府与企业间的责任，致力于实现风险自担及“借、用、还”相统一;2017年6月黑龙江省人民政府印发了《黑龙江省政府债务风险应急处置预案的通知》，将政府性债务风险分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级，实施债务风险分类处置。

二、黑龙江省地方政府债务管理的问题分析

1.地方政府债务管理机制弱化

（1）地方政府债务管理权责划分不清。一是地方政府债资金多头管理，因其债务主体多元化，以致诸多贷款单位就是管理单位，存在着单位自贷、自管和自支等情况，地方政府管理人员无法准确把握债务底数;二是地方政府挪用、拆借和占用债务资金，部分地方政府以城投建或社会公共事业项目为担保进行借债，但借款资金未能有效进行专款专用，而被挪作他用。

（2）缺乏專业化的政府债务管理机构。目前地方各级政府未设立统一的政府债务管理机构，仅有财政部门对中央财政转贷地方政府的地方债和地方政府在国外金融机构的贷款进行监管，对地方政府融资平台和城投债项目缺乏全面系统的管理，使得地方政府存在多处备案、多头立项等违规现象。黑龙江省各级地方政府除向银行等金融机构借款外，还有向个人、单位集资的情况，因未设立专门机构对政府债务进行管控，及早安排偿债资金，在债务风险发生时政府部门被迫进入，最终导致多头债务由财政买单。

2.地方行政人员行为动机出现偏差

（1）过度依赖城市设施建设。公共选择理论认为，政府行政人员实际上是“理性经济人”，任职期间常常会隐瞒一部分债务。特别是在以GDP为地方行政人员主要绩效考核指标的前提下，行政人员为追求和实现自身利益的最大化，忽视地方经济发展实际情况，大量融资，从而扩大了债务规模。

（2）地方政府存在盲动投资。根据竞争环境下社会福利最大化悖论，即行政人员为追求社会福利最大化产生了非理性行为，特别是在各级地方政府盲目竞争的情况下，为抢占先机，未进行项目可行性研究就盲动投资，致使大部分投资项目处于低水平的重复建设，收益甚微。黑龙江省投资实行代建制模式，短期内极大地促进了地方经济的发展，但长期看无疑造成政府偿债能力与偿付义务的时间差，扰乱了地方政府对累积债务的判断，导致地方政府决策上的偏差，加大了政府债务管理难度。

3.地方政府债务监管仍有缺位

（1）地方政府债务管理主体监管缺位。黑龙江省政府尚未建立统一、完善、规范的债务管理主体监管机制，其地方政府债务仍处于自我决策、自我监督、人为内控的状态，地方政府债务管理缺乏全过程的目标监控，口径监控也相对松散。黑龙江省财政部门作为债务管理的主要管理部门在地方政府债务管理过程中并未发挥应有的作用，相关政府部门与金融机构之间存在多重利益和合作关系，债务监管主体的缺位必然会扩大政府债务规模，诱发债务风险的发生，甚至诱发系统性的金融风险。

（2）地方政府债务外部监管力度不足。有效的外部监管是强化债务管理、提高监管质效的重要环节，但目前黑龙江省地方政府债务的外部监管仍较为薄弱，诸如外部监管主要停留在立法和司法等部门，即在实际债务监管过程中停留在宏观层面，作用有限;独立的第三方债务监管机构较为缺乏，且在实际工作中以非营利组织为主体的第三方监管机构参与监管政府及其相关单位债务管理较少;社会公众的监督渠道不畅通，从当前政府债务分类上看，公众只能略知政府显性债务情况，而对风险较大的政府隐性债务尚不了解。

三、强化黑龙江省地方政府债务管理的建议

1.健全地方政府债务管理机制

（1）完善政府债务管理问责机制。一是明确地方债务管理主体责任，清晰界定政府行政人员债务管理权责，根据债务期限及行政人员任期的情况，合理划分各自在事前举债、事中管理、事后偿债方面的责任，防范挪用、拆借和占用债务资金等情况。二是实行政府行政人员终身责任制。即对于过度举债、违规举债等行为，相关负责人、担保人无论在晋升、退休还是调离都要依据问责制来承担责任，除了对举债决策和管理使用债务的具体责任人问责外，要切实加强对“多人决策”的问责，避免多头管理等情形的出现。

（2）建立地方政府债务管理专业机构。黑龙江省应建立或委派一个统一的债务管理机构，以强化地方政府债务的全面和全方位管理，具体包括：一是实行严格的审批制度。当政府有举债需求时，应首先向债务管理机构提交举债申请，并对举债规模、债务用途等信息进行详细说明，批准后方可举债，举债后债务管理机构需对获得资金的部门进行实地调研，监督债务资金用途，做到专款专用;二是债务管理部门要构建债务风险预警体系及债务风险应急处置预案，及时观察所属地区债务规模，力求将债务总量控制在合理范围，以规避债务风险。

2.完善地方行政人员晋升考核制度

（1）将实际债务额纳入行政人员考核体系。行政人员的升迁与地区经济发展密切相关，可通过完善行政人员绩效考核体系以约束行政人员行为，如应将行政人员在职期间内的实际债务数额纳入行政人员考核指标体系中来，并赋予其更大的权重，把借债数量、债务去向、担保情况以及是否按期偿还都作为行政人员晋升的考核标准，将考核结果作为岗位调整依据。以此保证各级政府行政人员在使用债务资金时，明确债务投资决策、项目管理以及债务清偿时间，强化责任追究制度。

（2）建立政府公共服务绩效评价机制。将居民收入情况、社保覆盖程度、失业人员数量、社会治安状况、重大事故发生率、公共文化设施数量、生态环境保护、扶贫目标等指标加入政府公共服务绩效评价机制，降低政府为片面追求GDP总量和增速的冲动投资行为，切实优化地方政府评价机制，从根本上遏制地方政府债务尤其是隐性地方政府债务的发生，从而提升黑龙江省地方政府提供公共服务的能力和水平。

3.加大地方政府债务监管力度

（1）加强各级地方政府部门内部监督。黑龙江省地方政府应从总体上加强对地方政府债务的预算管理和监督，确保预算管理规范化、制度化、法制化，严格把控地方政府债务规模，具体部门应各司其职，如审计部门应全面掌握政务债务底数、结构、来源、投向等指标，并对债务风险进行评估，按照《黑龙江省债务风险应急处置预案》有效化解债务风险，同时应重点关注债务资金使用绩效;财政部门应对各地方政府的债务规模进行全方位的监督，保证地方政府债务率和偿债率控制在合理范围内，降低债务风险发生可能性。

（2）发挥第三方机构的外部监督作用。黑龙江省地方政府债务管理除接受地方权力机关和群众的审查与监督外，还应发挥第三方机构的外部监督作用，如主动开展政府债务信用评级，在债券发行和交易环节全面嵌入信用评级制度，对债券的投资风险和信用水平进行评估，特别是对于哈尔滨新区、哈飞空客复合材料等省重点产业园更应按照第三方机构出具的政府债务信用评级、政府经济状况和参考的债券价格，进行综合判断决策;建立配套的偿债准备金和债务保险制度，保证地方政府债务得以及时还本付息，维护投资者权益。

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（责任编辑：王文龙）