劳动力外流背景下农村闲置土地利用研究

2019-06-11刘威汪钲淞陈洪梅

山西农经 2019年4期

关键词：出路

刘威汪钲淞陈洪梅

摘要：由于城乡发展不均，农村大量劳动力开始转向城市，寻求更高水平的生活，因此农村的人地匹配率陡降，闲置土地与日俱增，造成了资源浪费现象。主要以安徽省怀远县为例，基于调研考察和网络搜集的数据，通过分析怀远县的土地利用现状，提出了利用闲置土地的对策，希望能够解决该县的闲置土地利用问题。同时，也希望能够给其他类似县市、乡村提供相应的经验。

关键词：闲置土地;怀远县;出路

文章编号：1004-7026（2019）04-0047-02 中国图书分类号：F301 文献标志码：A

当前，我国对于农村闲置土地还没有形成统一明确的界定。通过参考资料，认为农村闲置土地指在一定期限内，由自然或人为原因造成的有生产力或生产潜力的农村土地空置或出现产出效率低的情况，主要包括农业用地和非农业用地。按类别来划分，可分为闲置耕地和闲置宅基地[1]。在国家提出“乡村振兴”战略的背景下，研究盘活农村闲置土地资源是十分必要的。现以安徽省蚌埠市怀远县为例，介绍该县土地利用现状、原因和对策建议等，以期为农村闲置土地利用提供一些思路。

1 怀远县土地利用现状

怀远县位于安徽省蚌埠市，总面积2 391.02 km2，耕地12.9万hm2，淮河及其支流穿城而过，素有“淮上明珠”的美名。近年来，由于城镇化进程不断推进，人地矛盾越来越突出，怀远县大量劳动人口流向城市，寻求新的出路。这一现象的直接结果是怀远县农村人口急剧减少，大量土地资源闲置，造成了资源浪费。另一方面，政府监管力度不到位，政策颁布与实施受阻，政策取得的效果欠佳。

1.1 大量人口外迁，土地闲置

为加快城市化进程，国家推出优惠政策，鼓励农民进城务工。比如降低农民进城落户的门槛，可享受免费职业培训及廉租房等政策。这些优惠政策吸引着农民大批涌向城市，致使土地不再成为农民谋生的唯一途径。

据调查，怀远县2010年常住人口约102.8万人，与2000年的123.46万人相比，10年共减少20.65万人，下降36.73%，年平均下降1.81%。2018年，怀远县常住人口下降至99.3万人。根据2000—2018年的怀远的常住人口数据，不难发现怀远县的常住人口近十几年来呈现下降的走势，留守在怀远县靠耕地种植农产品的人数急剧减少。农民大量外迁，不仅使耕地闲置，宅基地也成为“空房”。农民举家进城，农村的空房长期无人居住，形成了“农村空心化”现象[2]。农村的宅基地比较分散，严重影响了农村的建设和发展。

1.2 政府相关政策实施力度不足

关于怀远县的土地闲置问题，政府已经出台了相关政策，但实施效果却不尽如人意。从政策的颁布到实施，是一个漫长的过程，中间历经许多问题，面临很多限制，使得最后的效果大打折扣。安徽省政府为了鼓励农民出让宅基地使用权，给予闲置房屋拆迁、自愿退出宅基地的农民补贴，其中补贴金额从几千到几万元不等。但农民对此并不认同，认为政府强制剥夺了自己的住宅基地，抵抗情绪比较严重，政策难以实施。

为了缓解农村“空心化”的问题，政府力求城乡协调发展，竭力在农村为农民创造新的就业机会，打造工业园区。但与城市的薪资及工作环境相比，农民更愿意留在城市发展，即使在农村有职位空缺的情况下，农民仍然选择背井离乡，寻求更好的薪资待遇。

2 农村闲置土地出现的原因

农村闲置土地在我国大量存在，严重降低了资源的使用效率，不利于农村农业的可持续发展，阻碍我国城乡协调发展。因此，有必要关注农村闲置土地问题，从多样化的视角分析其出现的原因，为构建长期有效的农村闲置土地盘活机制提供理论上的参考。通过查阅资料与调研，总结出如下4点原因。

第一，城乡二元制结构造成的发展不均衡。农村基础设施不完善，教学医疗卫生条件落后及城乡收入差距、产业收入差距拉大在城乡之间形成了拉力与推力，加之人们对美好生活的向往，促进了大量青壮年的农业人口向城镇转移。

第二，农村土地市场不完善。土地产权主体不明晰，流转受限及相关利益分配存在帕累托改进;承包土地零碎化，生产效率低，不利于农业的集约化发展;要素市场信息不对称，市场规模受限，要素流动受阻，资源得不到合理配置与充分利用;有关土地流转的司法领域存在明显空白，市场缺乏相应的制度保障;交易规模小且流转期限短，不利于形成长期稳定有效的流转秩序;流转市场分布不均，部分地区欠缺土地流转市场。

第三，文化心理层面的因素。一是受传统的自给自足的小农经济的影响，农民在脱离农业生产的同时，又不愿放弃土地，将土地作为养老保障。二是受传统的“安土重迁”的文化心理熏陶，产生乡土情結。农民将土地视为自己的情感寄托，对于承载着点滴生活的土地有着深切的眷恋，对于“叶落归根”的认同更是深深地融入文化血脉中。

第四，非农产业用地不合理。最显著的是工矿企业在生产后期矿区表土回填与生态恢复不到位，形成许多废弃矿区，降低了矿区的复垦率。我国目前矿区复垦率只有15%，远低于国际上50%～70%的平均水平，欧美国家目前更是达到80%以上[3]。此外，还有部分生产企业存在大量圈地、囤地的投机行为，使土地资源得不到合理利用。

3 解决农村闲置土地的建议

农村闲置土地问题是我国“三农”问题的重要组成部分。盘活农村闲置土地，优化用地结构与生产方式，推动农村治理现代化，有利于达到以点策面的效果，从而扎实、稳步推进乡村振兴战略。基于上述成因，结合文献与现实，可以从制度、管理、产业、理念4个层面着手，解决农村闲置土地问题，其中涉及法律、环境（生态、人文）、经济等多个角度。

3.1 制度层面

（1）法律从业人员、学者等加强司法理论与实践的研究，完善相关的法律法规，填补土地流转领域的法律空白。

（2）调动农民参与农村闲置土地流转[4]。加强对农民有关法律与政策的宣传，提高农民的法制意识与政治素养，使农民愿意并有能力参与到要素交易中;出台相关福利政策，建立多种补偿、奖励机制，提高农民积极性;建立相关的监督反馈制度，引导入股农民作为社会公众自发参与到土地流转的监督工作中。

（3）建立健全土地要素流转市场。充分发挥基层自治组织的作用，以村委会或村集体联合体为基础，利用电子商务系统构筑要素交易信息平台，整合农村可利用闲置土地资源;运用遥感等技术对土地进行测评分析，形成大数据并上传至交易平台，同时与相关部门做好沟通，寻求智力支持与财政支持[5]。

3.2 产业层面

第一，政府推动改革农业生产结构，因地制宜地发展具有地方特色的农业产业。明确自身的区位优势，以及与相邻区域是否存在协同互补的可能;适当调整农作物种植结构，提高土地的有效产出，让农民通过有限的土地，获得更多的收入;合理进行农业生产布局规划，推动农业的现代化转型[6]。

第二，加强对农业农村的财政支持与技术支持。改良农作物品种，完善农业基础设施，改良土壤，推动农业土地集约化利用，助推农业生产力与农民收入的双增长[7]。

3.3 管理层面

（1）强化监管与执法。加强对各土地交易市场的监管，严厉打击囤积土地、发布虚假交易信息等非法行为。同时加大环境违法成本，倒逼部分企业与私人承担起相应的社会责任。

（2）政府要理清与市场的关系，向服务型政府转变，充分发挥市场对资源的配置作用，逐步放开对土地流转的行政审批限制。

3.4 理念层面

要贯彻落实“以人为本”的科学发展观。坚持“绿水青山就是金山银山”，关注绿色GDP，杜绝走“先污染后治理”的老路，实现高质量发展;对农村生活环境进行整改，改善农民生活环境;加强公共产品的有效供给，保障农民教育医疗出行等方面的需要;扶持小微企业、乡镇企业的发展，引导农民工回流，推动农村就地城镇化。