文/褚荣良

美国《马格努森-斯蒂文斯法》是美国联邦管辖水域中海洋渔业管理的主要法律，1976年制定之初设计了海洋渔业分区管理模式，尽管早期各地区渔业管理理事会因执法不力、运作不透明等备受批评，但其运作方式，包括多重监督、重视利益平衡、尊重科学研究成果等方面值得我们学习。本文侧重其法律文本翻译，从理事会职能、人员构成及议事规则等方面了解理事会，从中发现其长处，借鉴其经验来推动我国海洋渔业科学化、可持续的管理。

美国三面环海，且尚有中途岛等海外领地，所涉及的渔业问题十分复杂。为更好的执行渔业法律法规，除美国商务部以及国家海洋与大气管理局等部门及参议院商业科学运输委员会与众议院自然资源委员会外，根据《马格努森-斯提文斯渔业养护和管理法》（MSA，Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act），还建立了8个地区渔业管理理事会（Regional Fishery Management Council，以下简称理事会)，笔者就《马格努森-斯提文斯渔业保护和管理法》第302条之所述阐述其架构。

一、理事会职责

理事会主要以其专业能力反映其所在各州的海洋渔业利益，其职责主要如下：一是在其管辖范围内拟定或修订渔业管理计划，并向商务部部长（以下简称部长）提交渔业管理计划；二是针对外籍渔船入渔美国专属经济区或特定水域的政策，或商务部拟定的渔业管理计划进行评议；三是因制定或修改渔业管理计划而组织听证；四是向部长提交周期性报告或者应部长要求的其他报告；五是基于连续性要求，审查、修改、评估辖区内渔业现状及未来可能情况；六是针对每一管理的渔业制定年度捕捞限额；七是以五年为一周期，制定渔业研究优先课题；八是其他符合法定目的的活动。

二、理事会名称及人员构成

根据地理位置，各理事会所辖区域相对明晰，但也兼顾传统，故有少数州可能同时隶属两个理事会。而各理事会由有表决权成员（voting member）和无表决权成员（nonvoting member）组成。根据法律，各理事会有表决权成员数量分配如下表。

表1 理事会代表州及有表决权成员数量规定

（一）有表决权成员

理事会中有表决权成员，有些来自推荐，有些来自部长任命，而源自部长任命的，各理事会辖区内各州至少有1名成员，少数有特例。其大致可以分为三类：

一是各州分管海洋渔业及具有专业知识的主要官员，或者是其指定人员，但该官员由各州州长指定；

二是相关区域内国家海洋渔业局（National Marine Fisheries Service）的地区主任，若同一理事会所辖区域内有两名主任，则由商务部部长指定1名有表决权；

三是部长任命的有表决权成员。部长任命人员有严格的资格条件及任命程序。首先拟任人员需具有符合要求的渔业管理或渔业资源等方面的专业知识；其次需要平衡州际、各种渔业及渔业各部门，采取轮流或其他方式来确定分配名额，且针对名额分配执行情况，部长需每年上报参议院商业科学和交通委员会和众议院商船和渔业委员会（House Committee on Merchant Marine and Fisheries）；再次任命人员应当从各州州长推荐名单中选取，而各州须按1:3的比例推荐名额，且各州推荐时需提供候选人的详细履历及州长关于推荐人员适任的声明，部长则需对推荐材料进行复核。最后，各拟任人员应当在拟任前或者就职之日至少提前45天依法披露其在相应渔业中的经济利益，同时予以任职公示。

个别理事会因地域、文化等原因，拟任人员仍有一些特殊要求。墨西哥湾理事会中，各州州长推荐名单中，要求商业捕捞、休闲渔业、光船租赁渔业三部门至少有1名提名人（若被提名人在国外拥有或者经营海洋牧场则不得提名），至少有1名提名人熟知该理事会辖区内渔业资源养护和管理知识。若部长认为州长推选人员不符合要求，部长可直接向该州居民征询意见并将公众推荐人员列入推荐名单之中。

图1 美国地区渔业管理理事会所辖水域（图片来源美国国家海洋渔业局）

太平洋理事会中，部长应当任命1名印第安部落的代表，且拟任人员由印第安部落政府以不低于3个人的标准予以提名，而部长应当在征询内政部长和部落政府后建立相应的提名程序，该程序除上述要求外还需考虑各印第安部落不同种类的渔业权、各渔业权在司法判例中的执行情况以及提名人部落所在地。印第安部落代表应当在各部落间轮流。

被任命的有表决权成员任期为3年一届，可以连任，但不得连续超过3届。有以下情形时，部长可以罢免任何由其任命的成员：理事会三分之二以上有表决权成员联名提出罢免建议；发现明知并故意不披露、虚假披露应当披露的经济利益，或者明知与己有经济利益关系时违反规则表决的。

（二）无表决权成员

各理事会的无表决权成员虽无明确的人数规定，但根据法律应当是以下人员：美国鱼类及野生动物局地区主任或是其指定人员；海岸警备队地区指挥官或者其指定人员，若该理事会辖区范围内有2名指挥官，则由美国海岸警备队指挥官指定1位；美国海洋渔业委员会执行主任或其指定人员；国务卿指定的代表，或者其指定人员。另外，太平洋理事会可额外增加1名由阿拉斯加州州长任命的无表决权成员。

三、理事会运作机制

（一）理事会会议

理事会有表决权成员应当选举1名成员作为理事会主席。达到多数的有表决权成员可以组成法定人数，并组织开展活动，但根据理事会指定，1名或多名上述成员可以组织听证会。理事会会议分为常规会议和紧急会议，根据主席召集，或者有表决权成员多数的申请召开。紧急会议也可由理事会执行主任召集。

会议召开前应当采取充分手段向社会公众，尤其是主要渔港区域公告会议时间、地点及议程。常规会议还应当在《联邦公报》公告。公告确定的会议日程，未经充分通知，或者会前14天内，不得增加额外事项，但涉及紧急内容的除外（亦应当立即通知公众）。若触及国家安全级别，或是相应事项、信息涉及国家安全、雇佣或与该理事会利益相关的诉讼，会议应当全部或部分不对外公开，否则应当向公众开放。不对外公开时，亦应当公告，但涉及雇佣或州际管理事务的除外。

任何利益关系人均可在理事会会议上提交说明，但该说明应涵盖相应的信息来源及日期，以及该利益关系人的背景及相关利益。该说明应当复印留存在会议记录内。

会议应当详细记录并保存，注明出席人员、讨论事项及结论。理事会主席应当对会议记录的真实性、准确性负责。会议记录应当呈递部长，同时为有管辖权法院查询提供方便。

理事会所有决定应当由出席的有表决权成员的多数票表决通过。但讨论事项与该成员有经济利益时，该成员不得投票表决，但可以参加讨论并记录在案。

根据有表决权成员的申请，理事会应当举行记名表决。会议记录或其他记录应当明确记载所有记名表决，以及出席记名表决的成员姓名、每一成员的表决结果。

任何有表决权成员如对理事会向部长呈递的决定持反对意见的，可以向部长提交说明，陈述理由。国家海洋渔业局地区主任持反对意见的，应当向部长提交说明，陈述理由，且该说明当可供公众查询。

（二）专业委员会

理事会根据实际情况，可以设立专业委员会，就针对性问题予以讨论、处理，但其决定或建议的本质为咨询性质。根据法律，理事会必须建立以下组织：

1.科学与统计委员会，主要职能是根据理事会发展要求及各渔业管理计划，协助理事会建立、收集、评估及专业审查相应统计的、生物学的、经济的、社会的和其他的科学信息；就生物捕捞量、防止过度捕捞、可持续最大捕捞量以及实现恢复性目标等提供科学建议；就鱼类种群状态及健康、兼捕情况、栖息地状态、管理措施所带来的社会经济影响和捕捞业可持续性等向理事会报告。该委员会与理事会原则上同步开会。

2.顾问小组，该小组可以是多个，主要职能是为制定、修改渔业管理计划提供建议。

3.渔业咨询委员会，其主要反映辖区内商业捕捞利益，为设立、修改渔业管理计划提供信息及建议。

各委员会或顾问小组工作职责、程序由理事会决定，但有两点限制：一是要符合法律规定的程序，基本上参照理事会会议程序而定；二是对涉及国家安全等的信息要履行数据保密义务。

（三）其他工作人员

为执行理事会职能，地区渔业管理理事会根据商务部部长之决定，可以任命1名执行主任，以及其他全职或兼职人员。

（四）经费保障

理事会运作经费，分为补偿和报销两种，主要由商务部承担，前者是工资性质，如果已经是联邦或州政府雇员一般不再给予，后者是因履行职责而实际发生的费用。

（五）培训保障

为更好履行职能，部长咨询各理事会和国家海洋补助金大学计划后，设立理事会培训计划，其主题内容广泛，包括渔业科学技术、管理方法程序、社会科学等九大门类。各培训课程向理事会、国家海洋渔业局及其地区科学中心，乃至理事会下设的各委员会、顾问小组人员开放。部长任命的理事会成员应当限期完成课程。

四、美国地区渔业管理理事会的启发

（一）分区管理与权力监督

美国海洋渔业事务多而复杂，分区管理十分必要，其优势是能够更贴近实际并掌握民情，采用便捷化的方式实施地区差异化管理，但也可能会引起地方保护、行业垄断或是寡头管理。为此在设计分区管理时，依托美国特殊的体制，对理事会权力予以监督：

1.源自理事会内部的监督

理事会成员来自于各州、且分属各不同的渔业，或者同一渔业的不同部门，尽管部长任命的有表决权成员占多数，但也利益差别，一方面部长任命人员来自于各州的推荐名单，不能随意任命，另一方面尚有为数不少的非部长任命的有表决权成员，和不少其他部门的无表决权成员。涉及到明显利益冲突时，有表决权成员的表决权会被暂停。利益之争必然导致理事会必须平衡多重利益。

2.源自商务部的监督

一方面在理事会成员上，部长有任命的决定权，同时尽管商务部会尊重各理事会的管理计划，但制定计划的标准及规范来自于商务部，且商务部对于理事会提交的各类渔业管理计划有权进行实质性的同行审查（有专家顾问小组对基础数据、决策一并审查）。

3.源自利益公众的监督

按照理事会运作机制，渔业管理计划草案都需要公开，以听证会的形式征求利益相关人员的意见，而且对于任何利益相关人员的陈述需要记录在档案内。

4.源自其他行政管理部门的监督

理事会的任何决定都可能涉及到地方州的利益，尽管在表决中未必能代表多数，但各州明显有不同的发声渠道来申明不支持的理由，甚至引导舆论来监督。

5.司法机关的监督

理事会的会议记录应当如实保存，并在管辖地法院查询（违法性审查）时必须提供方便。

（二）科学依托与利益均衡

理事会制定渔业管理计划或是审查其他渔业管理政策，除多重监督外，重点需要考虑的是两项内容：

1.管理计划依托于科学研究

理事会下设各委员会或顾问小组，更主要的职责是科学的收集信息，尤其是鱼类种群本身自然属性、渔业生态栖息地属性、现有捕捞或加工能力以及社会、经济影响等，并以此建立相应的数据模型来确定捕捞配额分配及其他渔业管理措施，而且法律明确规定理事会制定的捕捞限额不得超过其科学与统计会委员的推荐额度，这也印证了《马格努森—斯提文斯渔业养护和管理法》第二条所述“可靠数据的收集在有效保护和管理渔业及科学理解渔业中是绝对必要的”论断；

2.管理计划需要平衡多方利益

理事会的组成及议事规则表明，包括需要照顾地区差异与平衡，例如印第安部落的发声，以及对阿拉斯加州的照顾等，还需照顾各个不同渔业，以及不同渔业间不同部门的利益，同时除了科研部门、管理部门发声外，所有利益相关人员都可以呈递意见，而对于呈递的意见理事会必须进行全面的、专业性的审查，包括判定数据的准确性、时效性等，而针对外国渔船入渔美国专属经济区等，同样需要平衡国际上利益，也需要平衡所涉区域内美国渔民的利益。美国建立了对等原则，严格限制外籍渔船入渔。同时，美国的利益冲突机制要求解决利益冲突需要广泛论证并征求意见，说明原因，这也恰恰是利益平衡的重要举措。