■ 朱火金

为全面贯彻落实中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》文件精神，按照市委市政府和市农业农村委的统一步骤和总体要求，金山区积极探索，积极创造条件，分步实施，稳妥推进镇级农村集体经济组织产权制度改革，切实做到应改尽改，全面完成本区镇级农村集体经济组织产权制度改革，成立10个镇农村集体经济联合社。

一、改革基本情况

为达到“组织体系化、产权明晰化、管理信息化、制度规范化、监督多元化”的农村集体经济组织产权制度改革目标，在推进改革中，金山区坚持因地制宜、民主管理和保障成员合法权益等方式开展改革，采取以农龄为主要依据和“份额到村、收益到人”的改革模式，全面推进改革，并按照《关于推进农村镇级产权制度改革的相关操作口径》文件要求，明确改革的资产范围和成员份额。改革时，全区10个镇级农村集体经济联合社列入改革的总资产为23.18亿元，净资产5.92亿元，加入改革的农户数为121249户、740843人，镇农村集体经济联合社入社总份额为1753.39万份，其中集体份额329.84万份。

二、改革主要措施

按照改革要求，金山区积极探索，统筹兼顾，分步实施镇级农村集体经济组织产权制度改革，主要措施是：

（一）加强组织领导，履行民主程序

为全局把握、统筹指导全区镇级农村集体经济组织产权制度改革工作，区委、区政府专门成立了金山区镇级农村集体经济组织产权制度改革领导小组和镇级农村集体经济组织产权制度改革业务指导组，由区委书记担任领导小组组长，对全区镇级农村集体经济组织产权制度改革进行领导、指导、协调、督查，及时研究解决镇级农村集体经济组织产权制度改革中出现的新情况、新问题。各镇（金山工业区）党委、政府同时成立了由镇党委书记任组长的镇级农村集体经济组织产权制度改革领导小组以及由分管镇长为组长的镇级农村集体经济组织产权制度改革工作小组，负责本镇（金山工业区）农村集体经济组织产权制度改革方面的具体工作。各镇（金山工业区）按照改革工作规程和改革计划、方案，利用会议、横幅、镇报等多种形式，宣传开展镇级农村集体经济组织产权制度改革的重要性和必要性，并认真履行民主程序，组织召开相关会议，形成民主决策决议，确保镇级农村集体经济组织产权制度改革规范有序推进。

（二）开展培训指导，确保改革质量

在推进镇级农村集体经济组织产权制度改革过程中，金山区镇级农村集体经济组织改革业务指导组成员，积极开展镇级农村集体经济组织产权制度改革业务培训和指导。根据市、区相关政策、文件精神和镇级农村集体资产改革操作口径，着重对镇级农村集体经济组织产权制度改革的民主程序、操作流程、重点环节和工作要点等进行了专题培训。同时根据各镇（金山工业区）在开展镇级农村集体经济组织产权制度改革中碰到的实际情况和具体问题，通过召开现场推进会等形式，进行交流、讨论和指导，学习借鉴在推进过程中各镇（金山工业区）好的经验和做法，确保整个改革的工作质量。

（三）汇编示范文本，规范操作流程

为保证顺利推进镇级农村集体经济组织产权制度改革，金山区在3个镇开展镇级农村集体经济组织产权制度改革试点经验的基础上，进一步规范镇级农村集体经济组织产权制度改革流程，汇编改革工作“准备、实施、成立”3个阶段19个示范文本，编写了30多项6万多字的农村集体经济组织产权制度改革示范文本。在宣传发动阶段主要有“致农户的公开信、成立镇农村集体经济联合社的请示、镇农村集体经济联合社章程（草案）、产权制度改革实施计划和方案”等4个范本。在具体实施阶段主要包括“社员代表推荐办法、镇农村集体经济联合社成员农龄确认汇总、镇级农村集体资产核实汇总、社员代表大会决议”等6个范本。在成立大会阶段包含“大会议程、主持内容、筹备工作报告、镇农村集体经济联合社章程、镇农村集体经济联合社理事会与监事会选举办法、镇农村集体经济联合社理事会与监事会选票、理事会与监事会选举结果报告、第一届第一次社员代表会议决议、镇农村集体经济联合社证明书申请表”等9个范本。从而，统一了金山区镇级农村集体经济组织产权制度改革操作流程和档案资料。

（四）锁定成员农龄，确认入社份额

金山区镇级农村集体经济组织产权制度改革采用“份额到村、收益到人”的方式，其份额集中体现农村集体经济组织成员的农龄。在确认、锁定成员农龄时：一是村级农村集体经济组织的成员农龄，必须在原农龄统计工作的基础上进行重新梳理、核对。对有差错的农龄由各村确认后进行调整上报，再由镇最终确认村级农龄年数，并及时张榜公示。二是对原公社（乡）办农副业企业中涉及农业户籍的成员农龄以原单位进行核实和统计，经镇集体资产监督管理委员会确认后，为镇属农村集体单位成员农龄。三是将各村确认农龄加上镇属农村集体单位成员农龄，作为镇级农村集体经济组织产权制度改革的总农龄份额。

（五）梳理集体资产，明确改革范围

根据沪农经〔2016〕9号《关于推进农村镇级产权制度改革的相关操作口径》的文件要求，在完成清产核资与产权界定的前提下，及时梳理镇级农村集体资产，明确改革范围。首先，根据“三资”监管平台数据，梳理镇级农村集体企业及资产现状，明确纳入本次改革企业单位。然后根据改革要求和口径，对梳理出的农村企业及集体资产进行分类，区分出经营用、管理用、公益用等性质用途，将经营性企业及经营性资产纳入本次镇级农村集体经济组织产权制度改革的范围。并要求对纳入本次改革范围的经营性资产再次进行债权债务清理、固定资产盘点以及相互投资清理等梳理核实工作，以确保农村集体经营性资产的完整性和真实性。对暂不纳入本次改革的非经营性农村集体资产，通过逐步清理核实后登记造册，列入常态监管。对资源性资产（非农建设用地），在梳理核实的基础上明确其所有权和收益权。

（六）建立组织机构，制定规章制度

召开一届一次社员代表大会，成立镇级农村集体经济联合社，并按照镇农村集体经济联合社章程，及时建立了镇农村经济联合社的成员代表会议、理事会、监事会等“三会”制度，同时制定了《农村集体经济联合社社员代表会议议事规则》《理事会议事规则》《监事会议事规则》以及农村集体经济组织财务管理等规章制度。并且明确了农村集体经济组织成员对农村集体资产享有的知情权、监督权、决策权和收益权，充分体现了农村集体资产的民主管理、民主决策和民主监督。

三、改革初显成效

通过镇级农村集体经济组织产权制度改革，成立镇农村集体经济联合社，进一步理顺镇级农村集体资产监管体制机制，对保障镇级农村集体资产安全完整和保值增值起到了积极的作用，主要体现在以下“五权”。

（一）明晰资产所有权

通过镇级农村集体资产清产核资与产权界定，进一步厘清了镇级农村集体经济组织内的“三资”总量，掌握了镇级农村集体“三资”的现状、结构、分布及使用情况，明确了镇农村集体经济联合社内资产权属和财务收支的内容和范围。全区改革的镇（金山工业区）通过对农村集体“三资”的梳理核实，从而进一步明晰了镇级农村集体资产的所有权。

（二）实现自主经营权

通过镇级农村集体经济组织产权制度改革，镇农村集体经济联合社享有自主生产经营管理权。联合社及所属企业公司单位能够灵活拓展生产经营市场，采取多种形式和各种渠道进行生产经营活动，既可自主经营，也可通过镇资产经营公司、经济发展公司等农村集体所属公司进行经营。进一步提高镇农村集体经济联合社的经济效益，从而逐步实现“政社分设、政资分离”改革要求。

（三）强化监督管理权

镇农村集体经济联合社通过建立“成员（代表）大会、理事会、监事会”和农村集体“三资”监管平台等“三会一公开”制度建设，将有效加强镇级农村集体“三资”监管手段。镇农村集体经济联合社规定日常生产经营活动、年度财务收支和收益分配等经济业务事项，每年不少于2次通过联合社监事会进行监督管理，对特殊事项如“三重一大”等事项，必须按照“三会”制度，进行民主管理和民主决策，镇级农村集体“三资”监管必将得到进一步提高，从而实现镇级农村集体“三资”的动态监管和民主监督。

（四）统筹经济发展权

按照镇级农村集体资产的梳理分类，充分发挥镇级经营性资产的经营能力和创收能力，不断发展壮大镇级农村集体经济。同时，在明确镇财政资金与集体资金各自的资金来源和用途、明确各自的管理内容和工作职责的条件下，统筹兼顾，将镇级经营性资产由原多部门管理租赁、多头收取租赁费，整合到镇农村集体经济联合社统一管理租赁收费，发挥镇农村集体经济联合社规模效应，加快提高镇农村集体经济联合社经济效益。

（五）保障收益分配权

农村集体经济组织产权制度改革，成立镇农村集体经济联合社，是改革的阶段性目标。其目的是增加镇农村集体经济联合社全体成员的财产性收入，创新农民增收途径。通过镇级产权制度改革，让镇级农村集体经济组织成员享受改革成果，实现镇农村集体经济联合社增效和农村集体经济组织成员的增收。镇农村集体经济联合社年度财务收支经审计后，对符合条件的镇经济联合社，可按照农村集体经济组织年度收益分配相关政策文件和规定，实现年度收益分配，从而实现镇农村集体经济联合社全体成员的收益分配权。

四、改革面临的主要问题

金山区在开展镇级农村集体经济组织产权制度改革工作中，虽取得了一点成效，但在深化农村改革后续推进中还存在一些困难及问题，主要表现在以下几个方面。

（一）监督机制不够完善

长期以来，镇级农村集体经济组织投资主体没有明确，并且大部分乡镇集体资金与财政资金混用状况比较突出，容易造成农村集体资金监管失控。目前，虽然各镇（金山工业区）成立了农村集体资产监督管理委员会，但现在的镇级农村集体“三资”管理存在职能交叉、多头管理的现象。

（二）资产经营管理分散

目前的镇级农村集体资产虽然明晰了产权，但使用部门多，大量集体资产被政府相关部门和单位无偿占有与使用，有些集体资产专门为政府“招商、融资”等公司使用，有的农村集体房屋资产无证使用等现象较为普遍，致使镇级农村集体资产存量大、收益低。其次，对集体投资建设的公益用房，关、停、并、转后的集体企业，社会捐赠形成的资产存在多头管理，造成农村集体资产经营管理分散。

（三）各项制度不够健全

镇级产权制度改革后，各镇成立了镇农村集体经济联合社，构建以社员代表大会、理事会、监事会为核心的组织治理架构，建立镇级农村集体资产管理的新模式。但就目前情况看，镇农村集体经济联合社日常管理机构尚未运作，理事会和监事会的运行常态化不够，“三会”制度和议事制度执行力不强。

五、相关措施建议

为进一步深化农村集体经济组织产权制度改革，健全农村集体经济运行机制，明晰农村集体资产权属，促进农村集体资产保值增值，以切实贯彻落实《上海市农村集体资产监督管理条例》为契机，进一步加强农村集体资产监管，现就面临的问题，提出如下措施建议。

（一）逐步完善监督管理机制

一是强化组织领导。要充分发挥镇（金山工业区）农村集体资产监督管理委员会的监管职能，切实承担起对农村集体资产的规范管理和指导职责，从制度建设着手，加强监督管理。二是加强队伍建设。要进一步理顺镇（金山工业区）农村集体资产监督管理委员会办公室的职责，配足配齐农经人员，加强业务培训和指导，稳定农村集体财会队伍，规范财务公开，切实维护集体经济组织成员的监督管理权。三是设立日常机构。联合社的日常事务由联合社自身完成。联合社需设立经营管理和处理日常事务的工作机构（可以与资产公司联合办公），配备熟悉业务的若干名专职人员，在理事会领导下，负责联合社资金、资产、资源的经营管理，联合社“三会”筹备、文件起草、社员份额继承和收益分配等日常事务工作。四是加强审计监督。各镇（金山工业区）农村集体资产监督管理委员会每年要组织开展对农村集体经济组织审计监督，对镇级集体经营性公司实行每年一次审计，并建立问题移交、整改、定期通报和责任查处制度。

（二）推进集体资产集中经营

一要开展集体资产清理和登记。为切实掌握资产状况，巩固改革成果，确保资产保值增值，需要全面厘清各镇（金山工业区）“资金、资产、资源”三资情况，分门别类进行登记，建立信息化管理的资产台账，录入“三资”监管平台，并根据每年情况变化、资产盘存情况及时核实调整台账内容。二要推进集体资产集中经营管理。各镇（金山工业区）根据本镇农村集体资产实际情况，因地制宜，对所有分散在各企事业单位、政府机关的镇级农村集体资产及资源性资产，不论其资产使用现状属经营性或非经营性，统一实行由镇资产公司或镇农村经济联合社集中经营管理，实现集体资产安全完整和保值增值。三要加快镇集体企业投资主体变更。在完成镇资产经营公司出资人变更为镇农村集体经济联合社的基础上，要加快推进镇级其他集体经营性企业投资主体的变更工作，使镇农村集体经济联合社真正成为所有镇级农村集体经营性企业的投资和控制主体。

（三）建立健全各项管理制度

一是加强农村集体经济组织“三重一大”事项管理。强化农村集体经济组织重大事项的民主决策程序，涉及农村集体经济组织的重大事项决策、重要人事任免、重要项目安排和大额度资金的使用和重大投资等事项，必须按照章程和议事规则要求，经理事会集体研究讨论做出决定，按照规定的程序，经社员代表大会表决通过，并报镇农村集体资产监督管理委员会审批。把“三会”制度（理事会、监事会、社员代表大会）落到实处，不断强化集体经济组织成员民主管理、民主监督制度。二是加快建立农村集体经济组织内部管理各项制度。为有效规范农村集体资产的管理，要加快研究修订镇级农村集体资产经营管理、财务管理和监督管理等各项制度，重点推进建立集体资产的资产登记制度、资产（租赁）经营制度、投资发展管理制度、资产使用管理制度和监督管理制度、收益分配制度等，不断完善集体资产规范管理。三是逐步实现分账、分类管理。要严格镇级财政与集体经济分设管理，清晰界定农村集体经济组织和镇政府的支付责任边界，减轻集体经济负担，对公益服务性质的非经营性镇级集体企业的工作经费要全额列入地方财政预算，确保镇级分账、分类管理顺利推进。