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非诉讼纠纷解决机制(ADR)在高校人事纠纷处理的运用与调适

2019-05-08朱成

当代旅游 2019年11期

朱成

摘要:随着我国法治进程和教育体制改革的深入,高校教师的权益保护日益受到重视,建立健全纠纷解决机制,保护教师权益,成为高校构建和谐关系的重要议题。非诉讼纠纷解决机制(ADR)在化解纠纷方面不同于诉讼制度,将其引入到高校人事纠纷处理,具有独特的价值和作用。通过对高校教师人事纠纷的非诉讼纠纷解决机制(ADR)的建构研究,了解高校教师人事纠纷解决现状,把握问题、困难与需求,在非诉机制的视角下构建完善的纠纷解决机制,进而解决高校教师人事纠纷面临一系列问题。

关键词:高校人事纠纷;非诉讼纠纷解决机制;救济途径

一、高校人事纠纷及其解决机制的现状

(一)高校人事纠纷概述

(1)因履行、终止聘用合同而产生的人事纠纷

我国高校通常实行以教师聘用制为核心的人事制度,学校与教师一般都会签订聘用合同,形成相应的聘用人事关系。聘用合同根据我国的法律及相关法规要求规定双方的权利与义务,如高校教师违反应当履行的义务而出现需要解除合同时,高校作为事业单位主体辞退并且终止教师聘用合同或人事关系而产生的人事纠纷。

(2)因教师流动引发的人事纠纷

学校为稳定师资队伍,搭建人才发展平台,根据事业单位聘用制管理要求,通常和校内教师簽订人才聘用合同,聘用合同约定人才引进的特殊待遇,同时规定相应服务年限作为约束。当教师无法按照合同约定完成服务期年限而要求调动或辞职而引起的人事纠纷。

(3)因进修培训引起的人事纠纷

高校为提升校内教师的专业能力素养,定期资助有意向和发展潜力的教师进修培训,一般分为国内外专业访学和个人学位进修两种类型。学校在教师培训进修期间支付其相关培训进修费用或保留在职期间工资绩效待遇,与教师签订协议,约定培训进修结束以后在校内执行完毕一定的服务时间,签约教师不执行约定服务时间而要求调离引起的人事纠纷。

(二)高校人事争议处理方式的现况

(1)申诉制度

申诉制度是指教师对于关系自身权益的处理结果有异议,向上一级的机构/部门提出,要求再次审核处理1。教师申诉制度主要依据为2014年7月人社保障部《事业单位工作人员的申诉规定》,如果对相关的人事处理有异议的可申请相关部门进行复核以及申诉、再申诉的规定。对于申诉的管辖、申诉的申请受理、申诉的审理决定、申诉的执行监督等方面程序要求也作出规范要求。

(2)仲裁程序

仲裁程序是当事人协商指定劳动人事争议仲裁机构,由指定的仲裁机构对于法定或约定发生的纠纷事由裁决。高校人事纠纷仲裁依照2011年8月由人社部《人事争议处理的规定》(人社部发〔2011〕88号)、2017年7月人社部实施的《劳动人事争议仲裁的办案规则》(人社部令第33号)等文件,因人事关系需要解除或者人事聘用的合同履行中出现纠纷情况处理作出相应的规定。

(3)诉讼程序

诉讼程序指当事人不服劳动人事争议仲裁院作出的劳动人事纠纷裁决,向具有管辖权的人民法院提起诉讼,要求依照规定进行审理和判决。最高院的《关于法院在审理事业单位的人事争议案件若干的问题规定》、《关于事业单位的人事争议案件适用的法律问题答复》等规定为主要依据。法院主要对当事人因人事关系纷争或协议、合同执行过程发生争议的情况,在程序上主要依据的是劳动关系方面的法条要求,实体内容方面如有规定空白的情况下还是依据《劳动合同法》处理相关劳动关系的要求作为依据。

二、高校人事纠纷解决机制面临的困境

(一)现有法律救济途径机制存在的问题

(1)高校人事争议处理立法缺位

面对高校近年来涌现的人事争议纠纷案件,劳动人事争议仲裁院、人民法院等法律部门在寻法无据的情形下,只好翻寻相关行政规章作为审理依据。基本法律依据缺少具体的操作性规定,适用部门规章、政策性法规的过程中使纠纷的处理存在着严重的冲突,审理案件时往往困难重重,难以有效保障当事人的合法权益。此外,根据《劳动人事争议仲裁的办案规则》的内容,解除人事关系以及履行聘用合同发生的事业单位人事争议才可进入仲裁立案范围。其他的争议例如人事考核,奖励处分、专业技术职务评聘等不能纳入立案范围,维护自身权益的当事人在仲裁和诉讼的途径无法实现救济,从而不受司法监督保护。这些不纳入受案范围的人事纠纷只能通过非法定制度化的途径解决,引发不必要的校内人事矛盾激化。

(2)“一裁两审”的程序制度存在明显弊端

一方面,人事争议仲裁作为人事争议诉讼的前置程序,即先仲裁再诉讼的程序,也宣告了人事仲裁不具备终局性,很多的案件经过仲裁后会进入诉讼程序,造成了人事争议案件的三审制,使得涉及当事人迫切想要解决的权益纠纷进入一个程序冗长的过程,浪费了国家司法资源的同时拖延了人事纠纷化解时间,加剧了双方矛盾激化。另一方面,排除了当事人对仲裁和诉讼途径的使用权利自由。劳动人事争议仲裁机构未受理的这些人事争议案件,法院也无法接纳该类型的案件,变相使得利益维护人失去了胜诉自然权,并导致法院的管辖权最后无法落实,无法承担原本制度设计中监督机制的作用。

(二)高校教师申诉制度处境尴尬

(1)对于受案范围来说,《申诉规定》第11条对于申请受理范围的情形规定列举的六种情况和2008年5月实施的《劳动争议调解仲裁法》(以下简称《调解仲裁法》)存在一定的重复性,带来的问题是事业单位工作人员在面对重合的纠纷情形时应该在申诉、仲裁方式的抉择,特别是维权利益人都选择了申诉和仲裁的途径时候,两种救济方式的效力优先在制度层面上都没有明确。

(2)《申诉规定》关于申诉的处理决定性质方面没有作明确说明,若当事人对于申诉后作出的决定不接受,下一步的救济方式并没有规定,那么也不能理清申诉和仲裁两者之间的关系问题。如果同时选择申诉和仲裁,当事人使用申诉程序能否具有仲裁时效中断的法律效果等问题都对于高校教师申诉制度能否真正为当事人维护切身合法权益提出疑问。

(三)校内非诉纠纷解决机构角色缺位

纵观高校内部非诉性质的纠纷解决机制主要有协商和调解两种方式,协商和调解的非诉解决方式主要依托于高校内部的工会、教代会或其他根据学校自身情况设立的自治性组织机构。这些校内自治性组织面对现阶段教师人事争议纠纷的复杂状况和应急事件常常显得捉襟见肘,依法维权思维欠缺,与纠纷解决方面的法律专业知识了解较少,维权经验不足等问题,降低了校内非诉纠纷解决机构的维权效果,无法在教师心中建立校内维权的形象。同时高校教师是受过高等教育的知识分子,对于公平的实现和维权民主意识往往比较强烈,对于非诉纠纷解决机制实现自身权利的公正实现有着更高的要求,在无法寄希望于校内机构时通常选择法律途径来维护权益。

三、完善非诉纠纷解决机制(ADR)在高校人事纠纷处理的重要性

首先,非诉机制以灵活的程序较大程度地节约当事人和社会的救济成本。维权一方要求当然能够牺牲代价能够最小化,其中包括时间、金钱以及其他方面的投入。非诉机制一个显著的优点就是程序简单灵活,成本相对低廉,同时又节省了诉讼费、律师费、交通费、误工费等耗费成本。就社会而言能提供的公共司法资源总是有限的,在平等协商且尊重当事人意愿的基础上用非诉方式加以解决,就能在一定程度上减轻司法压力,分散集中在司法机关的案件,促进司法资源和效益的最大化。

其次,非诉讼纠纷解决机制的运行,对于现代法治和社会自治具有积极的意义。一方面,非訴机制为纠纷维权人选择多种维权途径的程序方面权利,是对社会成员在法治国家中如何管理社会自治性机构以及成员的共意达成的充分体现。双方根据纠纷的特殊情况如何选择非诉纠纷解决机制类型,而且在纠纷协商的过程中就如何分配权利义务进行平衡。当事人在纠纷解决途径上的自由意志和协商衡量,能促进社会自治组织的凝聚力和自律功能的完善,同时标志着市民社会的成熟形成。另一方面,非诉纠纷解决机制为法律规则的形成创造条件。我国正处于社会转型发展的重要时期,新兴类型通常会有立法模糊或是空白的情况出现。而这些领域产生的纠纷争议往往会面临没有对照的法律条文或规定的局面。对于新兴类型的纠纷用非诉纠纷解决途径来化解,也为后续该领域立法完善储备重要实践经验。

最后,非诉机制最根本的价值在于以相对平和方式解决复杂关系纠纷。非诉机制以当事人自主协商为来解决矛盾纠纷,有利于社会团结和谐氛围的维系,也有利于保护双方当事人的自身隐私和商业秘密。同时,非诉机制的宗旨在于降低双方当事人的对立情绪,尽可能在平和的环境中达成多方和解,所以非诉机制无论是对于社会自治体的稳定发展,还是维系各类型错综复杂的纠纷关系,都具有诉讼程序所力不能及的价值。从结果来看,非诉纠纷解决机制的结果建立在双方当事人协商和解的基础上,能够更自觉地完成协商结果,减低了国家为处理纷争本要负担的成本与风险,同时维护了社会共同体内部的团结。通过非诉纠纷解决方式能够最大程度降低了国家在利益冲突与纷争需付出的成本,并体现社会成员作为自治主体的理性意识增强和营造社会关系的非对抗性特征,代表着民主法治社会的理念更新。

四、高校人事纠纷非诉讼解决机制的完善

(一)高校人事纠纷协商方式的完善

笔者建议可设立教师的集体协商制度,通过事前维权的方式来保护教师权益。集体协商制度可以通过学校的工会或其他代表教师的组织机构,或者经教师推荐产生的代表和学校在平等、自愿的基础上,就协商制度的内容进行充分讨论研究,最终形成书面性的协议文件。集体协商制度起源于中小企业的实行,缓和双方矛盾,调解当事人争议纠纷,起到在企业内部化解、平息争端的用途。高校可按照学校的实际情况来参照该制度,能够在学校和教师之间纷争沟通设立对话平台,创造一个平等平和的沟通渠道。集体协商制度的共同协商过程是双方共同的需要,在清晰确定双方的沟通意向以后,纠纷的化解才有让步的可能性,最后达成协商一致。集体协商制度有助于教师发挥团体的力量与学校来谈判和协商,而且通过协商达成的协议依靠高校与教师自觉履行,在坦诚友好的氛围中以相对简便的形式达成双方纷争的平衡,协商制度在这方面有着有效化解纠纷的天然优越性。

(二)高校人事纠纷调解方式的完善

笔者建议高校可设立校内调解委员会,成员可由相关专家、教师代表担任。负责高校工作的教育部门可以参照当地的人民调解组织、法律援助机构设立相对固定的调解组,具体处理高校各类的争议调解。若调解组调解成功,则要求当事人双方签订调解书。如果长时间没有调解成功,则要求当事人通过其他方式处理。而调解书通常不具有法律上的强制力,易出现一方当事人不执行的情况,应当赋予调解组织的法律效力促使双方执行,违约者应承担不履约的不利后果,防止调解程序虚设。双方在平等协商制定的调解书,除非违反法律规定存在无效或可撤销的情况,调解双方必须履约,仲裁委、法院也应维护调解内容,若一方不执行,另一方可要求申请强制执行,一定程度上抑制恶意滥用调解的作用,有效保障调解的效力,不失为一种有意的尝试。

同时,高校人事争议的调解程序运行中同时也伴随着各式各样的协商。在协商过程中,调解组织可以梳理相关的争议点并提出解决的建议,协助高校与教师间进行面向实际的有效沟通,化解分歧,并在协商可能不成功的情形下使双方继续有消除纷争的可行性。

(三)高校人事纠纷申诉方式的完善

一方面,可以通过尝试申诉与仲裁双运行的设置,当事人可以根据自身的实际情况选择申诉或仲裁程序,而其他的救济方式不丧失。如对申诉结果不满意,当事人还可以要求诉讼程序来救济。而如果对于仲裁裁决不满意,也可以通过诉讼维权,从而我们可以通过从申诉和仲裁对接诉讼程序,从多方面维护当事人权益。另一方面,为体现申诉制度中程序正当性原则,细化听证程序在申诉制度中的规定。对于哪种情况下可启动听证程序、要求听证的主体资格,具体听证流程、听证和其他程序的对接情况做全局考虑,同时赋予教师在听证程序中更多地选择机会与主动权利,从而通过听证程序可以提高教师对申诉处理结果的认同感和接受性,对规则赋予民主精神与程序正义的法治文化理念5,有利于教育文明善治的达成和构建高校处理教师人事争议纠纷的良性生态环境。

参考文献:

[1] 陈鹏,祁占勇.教育法学的理论与实践[M].北京:中国社会科学出版社,2006:459-460.

[2] 钮铖.我国高校人事争议解决机制研究[J].江苏理工学院学报,2015(1):87.

[3] 贾亚君,尹晓敏.论高校教育管理纠纷的ADR解决[J].高教发展与评估,2011(5):50-52.

基金项目:

浙江省人力资源和社会保障科学研究课题(2019085)。