万芳芳

【摘 要】政府公信力是连接政府与民众的桥梁，在突发公共事件中更为重要。本文分析了在突发公共事件中影响政府公信力的因素及政府公信力缺失的原因，探讨了提高政府公信力的思路。

【关键词】政府公信力；突发公共事件

中国正处于高速发展的阶段，然而突发公共事件却频发不断，给社会带来的危害也越来越大。这种危害不仅会造成直接的生命、财产损失，而且极易引发社会恐慌心理，影响正常的生产生活秩序，导致社会混乱和不稳定。

各级党政领导干部作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在应对突发公共事件的过程中处于极为特殊和重要的地位。政府在第一时间对突发公共事件应对态度和采取的应对措施在一定程度上会影响到政府的公信力，因此进一步研究如何提高突发公共事件中的政府公信力意义重大。

一、在应对突发公共事件中影响政府公信力的因素

政府公信力亦叫社会公信度，是指政府是否作为，能否全面履行公共责任的质量和获得公众认同的情况。它是政府行政能力的客觀结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务质量和法治建设程度。政府公信力是政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予的信任并由此形成社会秩序。突发公共事件是指，每一个社会系统的基本价值行为准则、社会秩序等产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情景下需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事件。

由于突发公共事件通常具有突发性、紧迫性、威胁性、不确定性、扩散性以及高度破坏性等特征，它往往超出政府常规管理的能力，要求政府能有效迅速应对，并降低突发公共事件对公众的生命、财产及社会造成的影响程度。在应对突发公共事件的过程中，以下几个因素会直接影响政府公信力。

（一）政府应对危机的敏锐性

政府在处理突发公共事件中起着主导的作用，其行为时刻处在公众的审视下。目前政府处理突发公共事件一般是在事后，即在事态达到一定的程度才来发现事情的严重性，然而突发事件在演变的初期，政府却没有较好的觉察到事态演变的危害性。也就是说，如果政府能在突发公共事件还没有发展到很严重的情况下就能敏锐的意识到问题的严重性并且采取有效的手段及时遏制和防范突发公共事件的发生，这样会使民众心理的不确定性和恐惧感得到减轻，更能有效遏制部分因事态的演变而过激的行为，自然会提高政府在群众心理中公信力的程度。相反，如果政府应对突发公共事件，反应缓慢迟钝并且因此造成了不可挽回的后果，那么必将严重影响到民众对政府的信任程度，降低政府的公信力。

（二）政府应对危机的及时性

在突发事件爆发后，政府在第一时间采取的措施，广大人民群众的焦点会全部聚集在政府身上，若能及时采取有效的措施和方法，使危机得到控制或者相对减低危害程度，则会提高政府在人民心里的地位和形象，提高政府公信力。反之，政府在处理突发公共事件时，犹豫不决、举棋不定，一直等到在危机爆发后并且已经使得突发事件进行过一次或者多次演变形成新一轮的危机，给人民的生命财产及社会产生了巨大的影响之后，才开始采取措施，这无疑会使人民对政府失望，严重影响政府公信力。因此，政府在应对突发公共事件时不应犹豫，要及时采取相应的措施和方法。

（三）政府应对危机程序的合法性

依法行政是现代政府从事行政管理活动的基本要求，同时也是行政管理为人民服务的切实保障。在应对突发公共事件中，如果，政府领导者决策能够依法办事，在法律规定的范围内进行，让自己的行为有合法性依据，就可以有助于增强决策的权威性，有效防止行政权力的缺失和滥用，促使危机决策迅速得到贯彻与执行，从而更好地保护人民的利益。相反，如果政府在危机管理中执法犯法，这将大大降低危机决策的权威性，导致决策不能很好的贯彻与执行，从根本上会冲击公民对政府信任的程度，最终危害到广大人民群众的根本利益。

（四）政府应对危机的民主性

伟大的领袖邓小平同志说过，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”民主化水平亦是影响政府公信力的重要因素。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是人民当家作主的根本形式。在应对突发公共事件中政府决策要民主化，政府要全心全意地为人民服务，各级干部应该支持人民群众当家作主，在决策时要充分体现人民群众的利益愿望，充分尊重人民群众的意愿和首创精神。政务公开，不搞暗箱操作，让广大人民群众体会到政府确确实实是以人民的利益为先，这样自然会在群众面前树立良好的形象，进而增强政府的公信力。相反，政府在应对突发公共事件时，不以民为本，不以人民的根本利益为出发点和落脚点，则会大大降低政府公信力。

二、突发公共事件中政府公信力缺失的原因

改革开放以来，随着政府行政管理水平提高和政府行政职能的转变，我国政府公信力建设有着突飞猛进的趋势，然而，在政府处理日益频繁的突发公共事件中，一些地方政府的公信力却面临的严峻的挑战。尽管导致这一现状的原因之一是因为我国正面临着社会的转型与发展经济不平衡等现状，但是这些客观的原因并不能全面的分析和解释问题的所在，政府主观的执政的意识和能力的不足与欠缺应该给予重视。突发公共事件中政府公信力缺失的原因笔者认为主要有以下几方面：

（一）政府判断危机敏锐性不够

尽管突发公共事件的爆发有着突发性、不可预测性、威胁性和紧迫性，但是其产生并非偶然，它的产生和形成也是有迹可循的。突发公共事件也像我们人类一样有着生命的周期，有着诞生、成长、成熟和衰亡的过程。因此，在突发事件产生的初期，总会有一些危机出现的征兆或苗头，只要在危机出现的初期能够及时判断危机，采取有力举措迅速应对，就有可能避免危机的产生和事态的扩大。但是，往往政府在危机的初期并不能很好的预测其产生的后果严重性也没有及时的采取有效的措施，这往往使得危机在爆发后不能得到很好的控制，甚至一发不可收拾，自然，政府的公信力也会受到影响和削弱。

（二）政府行政执法程序不完善

行政执法是依法行政的核心和关键。行政执法要按照法定的程序，违反法定程序将导致行政行为无效。行政执法应遵循正当程序原则，即按照公开、公正和效率的标准和要求进行行政执法。然而，一些地方政府在处置群体性事件时并不是按照行政执法法程序来处理，而是压制事态，当压而不服时，为了防止激化矛盾冲突，就采取有限让步与控制并举的措施，这种处理方式虽然在短时间能从一定程度上缓解了矛盾，但并未能真正的从源头上解决矛盾。此外，一些地方政府工作人员在处理突发公共事件时，不是主动出面，而是随意动用具有强制性手段的公安干警或武警来应对事件和群众，随意抓人，造成警民严重对立，激起社会的公愤。这种没有严格执法，也没有按照行政执法的程序必然会使得政府与民众之间的矛盾激发，甚至严重影响到政府的公信力，使政府公信力缺失。

（三）政府信息沟通机制不畅通

如今的社会，是一个信息技术飞速发展的社会，尤其是互联网的普及，打破了政府对媒体一统天下的垄断局面，使广大网民不仅成为信息的受眾者，而且成为信息的传播者。为适应这一要求，政府理应及时公开涉及群众利益的相关信息，以保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。然而近年来，多起突发公共事件的发生及其影响的扩大大多与政府信息缺乏透明度有直接的联系。一些地方政府为了掩盖决策失误，隐瞒真实信息，故意不向群众提供信息，在公布相关信息时遮遮掩掩，在造成恶劣影响后才忙于辟谣，才公开部分信息，导致人民群众对政府信息的信任度大为降低。有的地方政府刻意掩饰那些可能削弱自身权威的信息，而只是提供一些表面的，无关核心的以及对其有利的信息，这也会促使人民群众对政府的不信任。

（四）政府行政管理水平不高

在社会主义市场经济条件下，政府行政管理职能主要有经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。政府向公众提供公共服务是政府的重要职能，也是不可回避的责任。但总的来看，当前我国政府所能提供的公共服务与公众的实际需求仍然存在不小的差异，主要表现为公共服务产品总量不足、产品分配不够均衡也不够公平、公共基础设施以及社会保障服务体系建设相对滞后，这在一定程度上造成了就业、看病、上学、行路等民生方面的矛盾和问题一时难以得到有效解决。这些问题的长期存在和积压客观上容易引发如医患纠纷群体性事件、企业改制群体性事件、环境污染群体性事件以及征用土地群体性事件等等，由于这类突发公共事件涉及的领域广、人数多、关系到千家万户的民生质量，政府一旦处置不当，就会造成十分广泛的负面影响和社会震动，不仅容易威胁社会的稳定和安全，而且更会给政府的形象和公信力造成严峻的挑战。

（五）缺乏客观的政府公信评价机构

随着社会主义政治建设，人民当家作主的意识越来越高，公众愿意和希望投身到参与和讨论有关政府公信力的问题探讨之中。我们可以以制度化的评价的方式对政府公信力做出客观的估计，让我们的公民能确确实实的对政府公信力做出评价。然而我国目前缺少这种客观的政府公信力评价机构，人民并不能很好表达出自己对公信力的满意程度，政府也不清楚广大人民群众对政府公信力确切的程度。

三、提高突发公共事件中政府公信力的途径

公信力是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。同时，它也是人民群众对政府的评价，反映着人民群众对政府的满意度和信任度。提高政府公信力，对于加强党的执政能力，推动经济和社会的发展，都具有十分重要的意义。提高公信力的关键环节是政府自身的建设，笔者认为应从以下几个方面来提高政府公信力。

（一）完善应对危机的预警机制

1.做好突发事件的预防决策

危机的生命周期包括五个阶段：危机酝酿阶段、危机的爆发阶段、危机的扩散阶段、危机处理阶段、危机恢复与后遗症阶段。

政府处理危机一般都是在危机爆发以后才开始应对，然而危机爆发以后已经对人民的生命安全、财产等构成了一定的威胁，显然到那时候的“处理”只能暂时“止痛”，治标不治本。如果政府能事先做好风险评估，防范于未然，危机对社会的破坏则会大大降低。由此，应牢固树立安全第一的责任意识，切实做好重大决策、安全生产、食品药品监管、环境污染等涉及人民群众根本利益的各项工作的风险评估十分必要。同时，在一定层次，一定范围公开发表评估报告，加强安全预警监测，防患于未然。因此，政府应该建立各种危机应急预案，预设各种突发公共事件的可能性并做好相关的应对措施，建立突发事件的问责制度，使得政府在遇到突发事件时能从容待定，处变不惊得来应对，最大限度的降低突发公共事件造成的影响。

2.加强突发事件处理的常规化建设

政府为了让危机得到控制，会针对可能发生的或已经发生的危机采取管理的行为，并通过成立相关的组织，建立必要的物资储备，定期开展预演，进行预演的常规化管理，逐步积累经验，不断完善各种应对预案。如此，在突发公共事件刚刚开始的时候，严格按照这些预案来进行，使突发公共事件的危害性大大降低。这种常规化的建设能很好的处理和应对突发公共事件，能巩固政府在人民心中的地位，进而提高政府公信力。当然，要建设这种突发公共事件的常规化建设，并不是一蹴而就，照搬照做，而是循序渐进，因时制宜、因地制宜、不断的积累经验，不断地在实践中完善。

（二）不断加强依法行政

1.依法有效应对突发事件

随着市场经济的发展和依法治国进程的推进，我国公民依法维权的意识不断增强，这就要求政府在应对突发公共事件的过程中不宜随意动用公权力压服民众，尤其是要尽可能避免动用警力对待合法维权的民众，以防止民众与政府之间出现对立。政府应该不断强化法治观念，依法处置突发事件，使问题在法律的框架内解决，切实保护所有公民和法人的合法权益。

2.健全应对突发公共事件的法律法规

当前，一些因政府动拆迁而导致群体性上访事件频繁发生的主要原因就是政府相关补偿政策缺乏连续性。为此，地方政府有必要进一步健全和完善法律法规体系，在公开有关补偿或各种救济等相关信息的基础上，制定具有前瞻性、连续性的政策法规，以增强政策法规的适应性和灵活性，以便更好地解决历史遗留问题和各种复杂的利益纠纷问题。此外，地方政府还应根据当前我国突发公共事件的类别，有针对性地开展多种形式的应急法律和相关应急知识的普及教育，加强对危机管理人员的法律专业培训，切实提高各级政府工作人员依法办事的素质，增强依法办事的能力。

（三）完善政府信息沟通机制

1.完善应急机构，减少管理层次

所谓管理层次，就是在职权等级链上所设置的管理职位的级数。当组织规模有限时，一个管理者可以直接管理每一位作业人员的管理活动，这时组织就只存在一个管理层次。而当规模的扩大导致管理工作量超出了一个人所能承担的范围时，为了保证组织的正常运转，管理者就必须委托他人来分担自己的一部分管理工作，这使管理层次增加到两个层次。随着组织规模的进一步扩大，受托者又不得不进而委托其他的人来分担自己的工作，依此类推，而形成了组织的等级制或层次性管理结构。政府要减少突发公共事件应急管理机构的管理层次，使其机构形成扁平化的机构，这样有利于缩短上下级距离，密切上下级的联系，信息纵向流向加快，使上级的政令能很快上传下达，在一定程度上会提高政府的工作效率，最终提高政府的公信力。

2.健全信息公开制度，加强与民众的沟通

政府在处理突发公共事件过程中，应该做到快报事实、慎报原因，要本着实事求是的态度，坚持信息透明的原则，快速公布事实真相。一方面通过多种媒体发布紧急安民告示，通过有计划地选择关键性，权威性的媒体的新闻发言人，在第一时间发布权威信息对事故的发生和应对处置情况做出及时、准确、客观的报道让公众了解事情的真实情况，防止流言蔓延；另一方面建立问询制度，在突发公共事件的处置期间，安排专门时间让民众就突发公共事件中的处置方式和结果（不涉密问题）向政府官员和专家学者提出询问，并同时允许电视台、广播、网络等媒体进行直播。此外，还可以设立热线电话及其他途径反映民声和解答民众心中的疑惑，争取得到群众的支持和参与。

（四）提高政府行政管理水平

1.以民为本，构建服务型政府

政府必须以公共利益最大化为追求目标，努力提高政府部门服务质量和效率。政府尤其要在加强经济调节、市场监管的同时，更加重视社会管理和公共服务职能，切实维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益。“水能载舟，亦能覆舟。”政府在应对和处理突发公共事件中，如果能以民为本，一切以人民的利益为落脚点出发点，构建服务型政府，不断能提高政府的行政管理水平，而且有助于政府转变政府职能和理顺部门职责关系，大大提高突发公共事件中政府的公信力。

2.反腐倡廉，加强行政管理作风建设

要提高行政管理水平，就要要联系实际，深入群众，不断发现新情况，解决新问题；一切从实际出发，事实求是，贯彻群众观点和群众路线。政府要不断推进勤政廉政建设，反对、惩治和预防腐败；要加强行政人员的道德信念和道德教育，建设廉洁奉公、勤政为民、作风优良的公务员队伍。公务员队伍质量的改善会大大提高政府的办事效率，政府会更高效的应对和处理突发公共事件。加强行政管理作风建设，能有效的反腐倡廉。提高政府行政管理水平，更能从政府内部人员来优化政府部门和组织，使政府更加高效、廉洁。这样，在处理突发公共事件时，无疑会增加人民群众对政府的信任，提高政府公信力。

3.聯系实际，加强政府绩效考核

绩效考评是对公务员的工作状况和结果进行考察、测定和评价的过程。政府绩效考核，要一切从实际出发，事实求是。政府要不断加强政府工作人员进行绩效考核，用科学的方法来有效的计算公务员的绩效奖金，既能激励政府公务员积极努力办事，更能做事尽心尽责，相对提高政府组织的整体效率和效益。加强政府绩效考评，不但能提高政府的行政管理水平，还能使政府公务员工作更加公平公正。政府在处理和应对突发公共事件时，一定要联系实际，加强政府绩效考评，这样人民对政府的满意度自然会有所提高，在一定程度上有助于增强政府公信力。[1]

4.明确责任，健全行政责任体系

根据现代政府理论，政府所行使的公共权力来源于公民的委托，政府在获得公共权力的同时也就必须承担相应的责任，政府也只有真正履行和承担公民所赋予责任时才是合法的政府，才能赢得公民的信任和支持。因此，在应对突发公共事件时，政府不能逃避责任，应当负责任地处理突发公共事件，保障公民财产和生命安全，果断及时地回应公民的要求，取信于民。与此同时，明确相关部门的责任，做到行政问责，不推诿、不扯皮，不断在实际的工作中健全行政责任体系。[2]

（五）建立政府公信评价机构

政府公信力评价应该由一个客观的、中立的、第三者评价机构进行，目标是保证评价的客观性和公正性。通过这种评价机构则能对公信力进行比较公平公正的评价，让我们公民能确确实实的对政府公信力进行评价。笔者认为可以建立相关的非政府组织（NGO）作为政府与民众之间的一个专门的中介来解决相关的公信力问题，且该组织以处理政府公信力问题为其主要职能，通过公众和政府的代表民主选举该组织的领导者和干部以及该部门公信评价的专家，切实维系好政府与民众的关系，采取科学的评价方式，评价政府的公信力，研究出政府公信力现状并及时给出相关的建议。

四、结语

政府公信作为一种主观自愿机制同公共权力的强制机制一起维持社会的稳定和秩序，它可以通过信任的简化程序在政府与公民之间架起一座桥梁，在复杂的风险社会中维持政府与公众关系的持续性，构成整个社会稳定的中枢。政府作为社会信用体系建设的示范者、倡导者和组织者，只有具备较高的公信力，才能将依法治国与以德治国统一起来，正确处理改革发展稳定的关系促进经济社会的全面、协调和可持续发展。政府公信力是社会稳定与发展的前提条件。唯有建立一个政府公信力强的诚信政府，才能保证人民群众的最根本利益，才能保障国家的长治久安。

总之，政府要有效应对突发公共事件，并在突发公共事件管理与应对中不断提升政府的公信力。通过完善应对突发公共事件的预警机制，不断加强依法行政，完善政府信息沟通机制，提高政府行政管理水平和建立政府公信评价机构等途径确确实实得来提高政府公信力。当然，突发公共事件中的政府公信力建设绝非一朝一夕就能完成的事情，任重而道远，需要靠政府在应对突发公共事件的过程中不断积累经验和教训。