【摘 要】 互联网技术的迅猛发展加速了公民参与政治的进程。政府过程视阈下的政治体系在既定环境中是一个动态的运作过程。公民参与网络政府治理具有虚拟化以及非制度化的特点，这就要求网络政府从信息公开、公民意见表达、网络政府意见整合以及网络政府监督机制创新等方面入手，通过改革、立法以及创建新格局的方式完善网络政府及公民参与，重构政府过程。

【关键词】 政府过程;网络政府;公民参与;相互影响;完善路径

一、问题的提出

现今，互联网技术的迅猛发展促使政治体系与公民之间产生了一种“能量互换、信息反馈”的互动过程。因而，要使自己的诉求得到政府决策系统的重视，就需要推动公民与政府之间的互动，推动民主政治的发展。自經贸委信息中心和中国电信联合政府部门一起推行“政府上网工程”之后，公民通过网络实现政治参与成为一种新的利益表达渠道，为政治民主化开辟了新的篇章。网络政府的产生，可使公民通过信息检索来弥补对特定问题的缺失，同时网络的链式传播特性又可最大化的节省公民参政议政的时间。公民在网络空间中能凝聚出有价值的公共舆论，由此能够通过不同的平台对政府施加影响，从而推动民主政治的发展。

根据2018年8 月20 日中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布的第42次《中国互联网发展状况统计报告》显示：截止2018年6月30日，我国网民规模已经达到8.02亿，互联网普及率为57.7%。由此可见，网络已经成为了公众表达政治诉求维护利益的重要媒介，也成为了利益群体形成的物质载体。政府过程强调将政府看作是一个政治体系在特定环境中动态的运作过程。在这个过程中，政治体系与社会之间存在着一系列能量交换和信息反馈的互动。所以，网络的虚拟性与非制度性与政府过程研究中所强调的动态与过程比较符合。但是，正因为网络群体的特殊性与不可控性，再加上网络监督等条件的限制，导致了部分网民政治责任的缺失，从而在网络上形成一些利益集团来影响政治。因此，要构建风清气正的网络政府和公民参与模式，就要从言论自由、意见整理汇总、法制监督执行等各个环节着手，梳理出政府过程网络化的相关模式，构建政府过程与网络公民参政的桥梁。

二、网络政府与公民参与

1、网络政府信息公开与公民意见表达

目前，各地区政府网络信息公开与民意表达主要依靠的是政务网站。政务网站通过长期的信息公开与信息保留机制促使政府人员提高对公民参政的重视程度，是服务大众，连接政府与公民交流互通的重要渠道之一。

以西安市人民政府网站为例，西安市人民政府网站主要分为资讯、市情、公开、问政、服务以及数据六个板块。其中，西安市政府主要在公开、问政、以及服务三个板块与公民产生直接互动关系。政府的公开板块主要是公开一些法律文件、人事变动和政策解读三大类，从而使政府之外的系统机构或者相关人员能及时知晓政策信息从而处理相关事务。政府的问政板块是公民进行政治诉求的板块。无论是对政策还是对政府人员的不满意，或是其它政治诉求都可以通过市民热线、市长信箱、网站留言或者纪检举报等方式对各项政治活动进行监督。此项板块的设置也能有效的扩宽公民的网络意见表达渠道，不仅节约了政府决策的成本，还通过民意的广泛征集，完善了相关政治决策的制定以及纠正政府人员的不作为行为。

网络政府的去中心化、扁平化的特征保证了网络全体意见表达的绝对自由与平等，充分激发了公民的政治责任意识。现今，平行网络逐渐替代了垂直化的传统政府部门，提高了政府过程中民意与政策的互动，使中国地区的“民意”开始有了影响国家政策的强大力量。

但是，网络政府实施与公民的广泛参与也是一把双刃剑。网络作为政治参与的主要载体，充满不可控性。网络群体不仅可以通过网络立法创议来推动相关问题的法律政策出台，还可以通过舆论来影响政府的决策。其中，也不乏一些利益集团胡乱鼓动以及不负责任的公民利用尖锐性的话语煽风点火来引导舆论导向。网络政府在便民利民的同时也带来了网络参政的非法化等诸多逾越规范的政治参与举动。

2、网络政府意见整合机制

网络政府意见整合机制是政府在各种网络公开平台上利用各种力量的交互作用下形成的政策选择过程。公民在网络上参与政府决策的过程中，无论是政策的排序、制定还是执行监督过程，公民均可参与。当前我国现行的意见综合机制主要是全国人民代表大会。人大会议每届任期五年，每年举行一次会议，会期较短，不利于职权的充分发挥。网络政府的出现也正好弥补了这一缺陷，可以进一步提高政府政策制定与决策活动的民主化程度。

张淑华曾提出网络民意表达的一般模式，她认为，网络民意表达是媒介民意表达的全新范式，具有直截了当的平民气质。网络政府的交互性与超文本性为各种民意的收集交流和对话提供了平台，形成各种看不见的舆论效应。以此为基础，再形成一种无法触碰却又有力的“软实力”，也就是民意。网络的整合通过信息整合、意见整合来促使政府决策活动的科学性、公开性与有效性。网络政府无论在内容形式还是主体功能等方面相比传统的政府内部意见综合机制增添了民主化的新鲜活力。

3、网络政府监督的创新

网络政府给公民参政带来便利的同时，也带来了许多不可预知的危害与风险。如表1，传统的政府的监督体系由3个系统9个主体的监督活动组成。可以看出，网络监督隶属于社会监督系统之中，是一种中介型监督系统。正因如此，公民参与网络政府的各项决策活动的同时，既可推动社会化进程，民主公平正义，也有可能出现影响政府过程以及政治利益的问题。目前，中国的网络群体相对来说比较复杂，知识水平、政治远见以及表达能力都参差不齐。如此一来，就需要完善公民参与网络政府治理的立法体制，将网络公民参政纳入到制度化轨道，进一步规范舆论的法律地位，提高政府自身权威的同时在决策程序上做到政府过程的公开透明。

在社会中，有这样一些压力集团，一旦建立，就会试图对政策制定的任何过程施加影响。由于市场经济的高速发展，使得政府在多方利益的冲突下进行决策。与此同时，压力集团通过互联网操纵舆论的方式来试图影响决策的过程。所以要建立网民参政的合法途径，不仅需要考虑网络政府的内在性质要求，更需要建立开放畅通和透明的参与渠道。首先，政府要鼓励公民通过网络参政，出台相应的政策措施，切实去吸纳公民有益的意见建议。此外，政府还应将政务网站上公民参政的全过程予以统一，避免网络征集的民意流于形式。其次，对公民在网上参政仅仅从法律上规范也是不够的，还必须提高政府的监督管理能力。民意在法律下仅仅流于形式还是切实实现，政府在其中发挥的作用尤其重要。

三、网络政府的发展与公民参与对政府过程的影响

在高速发展的现代社会中，社会生活的复杂化导致政府再也无法完全通过面对面的方式去履行相应的职能，取而代之的是采取信息化的管理方式。网络信息的传播突破了传统的空间障碍，不仅增添了公民的利益表达渠道，同时也为公民参政议政增添了新的活力。网络政治的发展与公民参与对政治过程的影响可以概括为三个方面，分别是对政府内部构架、决策方式和行政行为的影响。

1、对政府内部构架的影响

传统的政府机构是一种垂直呈金字塔型的自上而下的领导模式，信息逐层向上传递，而决策内容自上而下进行覆盖。可见传统的政府机构是一种封闭的体系，各职能部门之间相互孤立，注重上下应对。而在网络政府下，公民可以跨越传统封闭的政府系统，给高层写信、发邮件或者更直接的进行网络在线互动。政府也由传统的垂直结构向扁平化结构转变。这种扁平化的结构是建立在公民網络参政的基础上的，强调政府与社会组织之间的横向联系。但值得注意的是，扁平化政府的发展并不是对传统垂直型政府的否定和替代，而是要实现新的模式与传统模式的交互整合。使政府机构在发挥原本优势的同时，适应网络快速发展的现代化步伐。

同时，网络政府的构建并不是仅仅设立网上政务网站这样而已。如果只是原封不动的将政务流程摆在网站之上，公民的诉求建议无人问津，那势必会激发公众的不满与参政热情的缺失，从而导致网络政府成为政府对外面子工程的傀儡。所以，要组织相关政府人员对传统的政务流程进行重塑与优化，实现信息之间的交流与互动，做好网络政府后台系统协调的工作。

2、对政府决策过程的影响

传统政府的决策过程往往相对封闭，注重上下级之间的互动沟通过程。这样一来，民众的呼声是否落到实处且体现在决策信息中，我们无从得知。网络政府的出现对决策的执行和监督产生影响，他改变了传统信息传递方向的单一性，注重决策系统的反馈与更新，实现公民与政府之间的信息互动。如此一来，不仅能促使政府决策过程公开化、透明化，还能使公民了解到决策的执行情况，及时进行意见表达。

网络政府下公民的积极参与对政府决策过程产生了深刻的影响，成为了公民足不出户就可以了解时政参与时政的工具。其一，网络政府在进行政务公开时也增加了信息的保真性，有效避免了传统信息传输模式下的信息失真，或是部分传输人主观性的影响。其二，网络政府的施行也能提高决策过程的效率，信息加工速度以及扩大了智囊团的人员范围。这也需要政府树立开放性的心态，切实将网络政治参与群体变为出谋划策的政治伙伴，让其分担因政府改革而产生的治理空白，提高决策的时效化、民主化与科学化。

3、对政府行政行为方式的影响

与传统公民参政议政的方式相比，网络政府的发展使公民参政的方式发生了很大的变化。同时也给政府内部行政过程、行政行为方式带来了很大的转变。网络政府的发展，一改公民围绕政府打转，看政府人员脸色办事的行为方式，取而代之的是以公民为中心的透明化、体系化的服务模式。由此一来，实现了服务方式“一站式”的发展。

首先，公民通过网络参政能提高政府人员的服务质量。网络政府的发展为公民提供了各种个性化和选择性的服务事项，使公民不再陷于排队难、办事难的困境中，从而满足不同群体的需求。在网络中，各个阶层的公民能通过形成自身的政治偏好来实现利益表达和提供解决公共问题的不同建议。特别是一些腐败现象表现被网民曝光后，舆论压力很快就引起了强烈的社会反响以及政府上层领导机关的重视和调查，其威慑力以及全民监督体系得到了公众的认可。其次，公民通过网络参政改变了传统政府面对面的服务方式，使公民与政府公职人员之间多了一层传输媒介。公民通过网络参政能有效避免传统时间与空间对于信息传输的限制，使更多的人了解到政治实况。

四、完善路径

1、完善电子政府建设与改革

网络政府与公民参与处在长期动态的发展之中，政府需要在固定时期回应公民反馈的诉求。政府既要注重民意，也要主动跟进网络公民参政的过程，使之上升为政策问题，在合适的时机进入到政府政治制定的议程，成为政策制定的基本方向。由此政治意见在一定程度上进行综合，网络政治参与群体会形成自己的利益诉求并推动中国的政治民主化发展。

完善电子政府建设与改革，就是要针对网络政府的特点，将负责网络公民参政的政府机构权利分散到扁平化的各机构之中。形成一个中心点，多个机构自主决策的治理模式。此举不仅能够消除信息在垂直传送中的不对称性，还能减少中间层次的信息中转导致的偏差。完善网络政府的结构还需要完善监督各类子系统的机构。完善其监督机构，有利于及时发现在反馈中政府人员因各种原因对公民诉求进行掩盖的问题。同时，监督机构对各系统进行监督，通过明确职权，协调因权责不一而产生的各种纠纷问题。除了对网络政治参与服务系统进行监督，还应完善各类机构的问责奖惩机制，对政府工作人员的工作情况进行监督，从而达到完善和提升服务质量的目的。

2、以加强立法促进公民网络参政

目前，我国出台了《关于维护互联网安全的规定》、《中国人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》、《网络安全法》等一系列网络安全法规。但是，还没有出台网络政府与公民相关的法律法规去维护网络政府与公民之间的良性互动。我国应该加强此项立法，促进公民能在法律的约束和风清气正的环境中参政。

首先在获取网络信息方面，国家应该扩宽对公民公开的相关事项。在维护国家稳定的前提下，减少对某些话题的“屏蔽”，从而维护网络言论生机。其次，需要通过立法来净化网络政治的环境，防止少数利益集团通过各种方式来妨碍网络政府与公民之间的互动。同时，也要减少公民在网络参政之中的异化行为。这里的异化主要是指，公民在网络参政中的反现实人格，即通过造谣、诽谤、匿名制造政治动乱等方式来满足自我的欲望。在网络政治中，这种群体范围的异化会拉动舆论的导向，对政府过程构成实质上的威胁。最后，需要预防公民通过网络干扰政府过程的行为。设立相关法规对公众舆论与媒介信息进行判定，引导公民不要盲目跟风，形成正确的政治观念。

3、形成多元治理的新格局

多元治理的新格局是指传统政府、电子政府与公民三者之间形成的“分权”治理模式。传统的社会是国家处于强者地位，而社会处于弱者的地位。但是，随着网络政府以及民主政治的发展，赋予了公民更多的参政话语权。网络空间具有开放性与平等性的特征，这与政府过程的动态性是一致的。通过网络空间形成多元治理，有利于完善政策过程中的民主化需求，促进决策的公平。

但是值得注意的是，在多元治理新格局中，传统政府、电子政府与公民均拥有不同的职能。公民应该认清自己的职能范围，充分监督政府的行为并给予一定的建议。电子政府通过网络设立各种政务网站，建立政府与公民之间交流互通的平台，为公民的参政议政提供有效的渠道。电子政府的职能则重在汇集民意，加以统筹整合并及时反馈给政府。而政府是权威的代表，它的存在能综合各方的意见建议系统去处理政务问题。通过传统政府、电子政府与公民三者合力，不断促进民主政治制度的构建和政治体制改革的深化推进，形成多元治理新格局，实现强强联合。

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【作者简介】

祝雪敏（1994—）女，湖北武汉人，西北政法大学在读研究生.