谢雨，赵小敏

(江西农业大学国土资源与环境学院 江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室,江西 南昌 330045)

宅基地作为农村土地的重要组成部分，与农民利益息息相关。“一户一宅”政策的推行，有效维护了农村住房公平与安全，也是保障农村生产、生活和生态平衡有序发展的重要基础[1]。但当前我国宅基地存在违法建设、布局零碎分散、建筑品质不一、闲置浪费等问题，与土地节约集约原则背道而驰，也是基层国土资源管理中的重点、难点。近年来，随着农村经济社会迎来了发展新阶段，农民收入不断提高，改善居住环境的要求日益迫切[2]。而在实际管理中，农村宅基地建房却面临一些与政策冲突的矛盾点，给土地管理工作带来巨大挑战。当前有关研究主要集中于宅基地制度体系建设、宅基地使用权、宅基地高效利用等方面[3-7]，但围绕农村宅基地建房管理相关的研究较少。本文通过发现宅基地建房政策理论与实际管理工作中产生的矛盾点，探究产生问题的原因，从而提出推动宅基地建设管理规范化、合理化的措施建议。

1 农村宅基地建房管理现状

1.1 建房需求量大与用地指标有限相矛盾

随着城市化进程不断加快，农业人口数量逐年减少。查阅2007—2016年数据(图1)发现，村户数量总体呈现下降趋势，而每年村庄建房在2009年达到峰值后一直稳定在高位。由此反映出，即使农村人口不断减少，农民建房热情始终高涨。宅基地建房又分为原址重建、新址新建、加层等方式，据住房与城乡建设部统计数据显示，每年有超过三成的农户选择新址新建，这无疑给农村宅基地用地需求带来不小的挑战。

与此同时，决定能否顺利建房的建设用地指标却远远不足。为保障区域经济发展，各级政府都极力争取每年的新增建设用地指标，优先用于布局重点项目、区位条件优越、城乡建设速度较快的地区[8]。因此，作为最后考虑的宅基地建房方面，实际分配到的建设用地指标可说是微乎其微。

1.2 宅基地建设选址随意与土地利用规划要求相矛盾

从农户角度来看，受传统习俗影响和知识水平限制，农民在选址建房上普遍讲究风水、突出个性、互相攀比，随意性较强，整体布局上呈现出分散、混乱等特点[2,9]，这些不利因素成为乡村规划实施的阻碍，影响规划成效。从规划角度上，乡村规划的制定为延续和塑造自然村落风貌、美化乡村环境、实现村庄科学和谐发展提供了理论依靠，但在规划中也存在许多问题，如：规划内容千篇一律无法凸显乡村特色、乡村规划制定还未做到全覆盖、各类用地指标分配不均、规划涉及内容缺少前瞻性等[10-11]。

图1 2007—2016年全国村庄建房户数 与户籍人口数

1.3 建房迫切性与审批过程繁复相矛盾

农户从提出建房申请，经历填表报批、相关各部门现场踏勘、层层审批到最后竣工验收，十多项流程走下来(图2)，少则半年，通常为1～2 a。在实地调查中，村建所工作人员对审批耗时长给出的解释是：为使管理简便有序，通常将建房申请表累积一定数量或以月或季度为单位向上级单位提交建房审批表，导致审批时耗较长。将“麻烦”转移到农户身上的管理方式，“简化”自己的工作不仅增加办事成本，还影响审批效率，就出现“未批先建”“边批边建”等违法用地行为[12-14]。

图2 农村宅基地建房的审批流程

2 矛盾成因分析

2.1 建设用地指标少且分配不均

每年新增建设用地指标就像一块“香饽饽”，各地政府极力争取，以保障本地区社会稳步健康发展[2]。新增建设用地指标来自“城乡建设用地增减挂钩”“低丘缓坡”或其他项目考核奖励，就“增减挂钩”政策而言，这是一项缓解地方经济发展中用地紧缺矛盾的积极举措，可大部分地方政府为落实建新指标，在未核实地块具体情况下，随意确定拆旧区范围，使得政策脱轨失灵。此外，面对“僧多粥少”的用地情况，政府会将指标优先安排经济效益突出的项目，用地指标逐级减少，到村级还需除去公共基础设施等建设项目，留给宅基地建房指标便所剩无几。农户苦等指标无果，违规建设、违法用地现象频发。

2.2 规划缺失影响宅基地有序管理

规划科学编制是有效规范宅基地使用方式的基础工作，截至2016年末，我国已编制村庄规划的行政村323 373个，占所统计行政村总数的61.5%[15]。无“规”可依加剧宅基地无序使用情况，一户多宅情况严重。如瑞金市17个乡镇中，一户多宅高达11 862户，超面积用地约35.586万m2[16]。其中，由于合法继承而形成的本集体经济组织成员一户多宅或宅基地超过法定标准的情况成为突出问题[17]。另一方面，规划编制科学性不足。在现有乡村规划中，受编制人员水平和领导意图所限，多数缺乏长远考虑，部分规划出现“克隆”现象，忽视了区域特殊性与自身特色，与当地实际情况不符的规划模式也使宅基地选址在实际操作中困难重重。

2.3 多头管理导致监管失灵

宅基地建房审批过程涉及住建局、国土局、林业局、城市管理等多个部门，加之政府不同层级的管理权限划分，导致宅基地规划建设管理职能分散、责任不清，难以形成管理合力，增加宅基地管理协调成本和管理难度[18]。从农户提交建房申请后，村委会负责对申请人是否符合一户一宅、是否存在出让房屋后再申请住房、是否为本集体经济组织成员等情况进行逐一审查；国土部门实地踏勘申请建房用地是否为建设用地；住建部门应将相关工作在规定时限内完成并及时公示。涉及部门之多，程序之烦琐，使得管理工作有空可钻，一旦某一程序出现问题，导致一步错，步步错，最终造成管理无序与违法违规后果。而在实际工作，受到地方人情世故或其他因素影响，有些核查流于形式，违法处理措施避重就轻，政策在执行过程中得不到有效监管，导致基层用地混乱，违法违规建房屡禁不止。

3 对策建议

矫正宅基地农房建设管理应多管齐下，从行政管理体系、制度完善、规划编制引导上提升水平，使其更好地服务新农村建设，更好地支持“乡村振兴战略”“中国特色的乡村发展道路”，使农村住房建设与村镇未来发展规划紧密联系[19]。

3.1 完善行政管理体系防范懒政风险

首先要强化监管体系，要明确宅基地管理主体权责，由于政策执行者的自理倾向或“懒政”行为所造成的违法用地后果，要采取严厉的措施追究其责任。其次对政策实施过程的监管，要杜绝在管理各环节出现“吃、拿、卡、要”等腐败行为，对于“不送礼、不打招呼不办事”的干部职工，发现一个处理一个，真正做到对腐败“零容忍”。再者转变农户观念，从原来的“自由发挥”转变为“依法办事”，在自我约束的同时对政策执行者进行监督，干部和农户的双向监管，才能最大程度地保障政策的落实。

3.2 多手段规范宅基地使用

从理论层面，完善农村宅基地制度，保障农民用益物权，对于继承遗产造成的“一户多宅”问题建立解决机制，鼓励实施宅基地退出机制，明确细化宅基地流转条件，有效节约集约利用村集体土地。从技术层面，强化信息数据库建设，依靠卫片等信息手段强化宅基地使用监管，同时加快培育高水平信息化人才，为国土资源管理信息技术提供人才储备。从教育层面，加强《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规的宣传讲解，将宣传活动常态化，引导农户从被动接受政策法规，到主动学习了解相关知识，逐渐消除农户对新政策的抵触情绪，为后续政策的开展实施做好理论铺垫和群众舆论导向把控，提升农户对规范宅基地建房管理工作的认同感和支持力度[20-21]。

3.3 加强规划指导作用，提高政策科学性

矫正现有农房建设管理失灵，必须提高政策内容的科学性。规划编制是规范农民建房工作的首要任务，破解农民建房难题，就要完善村镇规划的编制和实施，大力提高村镇规划编制的质量和水平。首先要请专业的规划机构和专家共同参与规划编制，在充分了解乡情、村情的基础上，突出地方特色。其次，要合理配置用地计划指标，在年度新增建设用地配置使用上，既为农房建设预留充足指标，更要为村镇未来发展预留空间。最后，为防止各规划指导部门各自为战，要注意各项规划编制过程中的衔接工作，加强沟通，做到“土地利用总体规划”和“村镇规划”等规划有效结合，引导农民建房向良性轨道发展[22-23]。