韩兆柱 邢蕊

[摘    要]养老问题不仅是民生问题，而且是重要的经济问题、政治问题、社会问题、文化问题，需要政府和相关社会主体统筹应对。京津冀养老服务基于一个整体框架下协同发展，从缓解大城市养老压力和为公民提供更优质的养老服务两方面考虑，协同优化三地养老服务供给。整体性治理的根本目的是通过不同地区、政府部门以及公私部门之间的协调整合，实现资源优势互补，从而提供满足公民生活需求的高效公共服务。基于整体性治理理论，加快京津冀地区养老服务协同发展的步伐，打破政策性壁垒、破除地区本位主义、促进公私合作、实现资源共享是破解京津冀养老服务协同困境的必然选择。

[关键词]整体性治理;京津冀;养老服务;协同发展

中图分类号： D630    文献标识码：A  文章编号：1008-410X（2019）01-0071-08

实现京津冀协同发展的前提和重要保障就是民生问题的解决。养老问题不仅是民生问题，而且是重要的经济问题、政治问题、社会问题、文化问题，需要政府和相关社会主体统筹應对，以更加积极科学的态度应对人口老龄化。京津冀养老服务必须基于一个整体框架下协同发展，从缓解大城市养老压力和为公民提供更优质的养老服务两方面考虑，协同优化三地养老服务供给。京津冀地区应基于高效的养老服务协同发展机制，整合资源，共同发力，在养老服务问题上形成一个双向的供需链条，织密京津冀养老服务协同网。

一、 京津冀养老服务协同发展的背景及必要性

整体性治理的核心问题是协调和整合，根本目的是促使政府更有效率地向公众提供公共服务，满足人民的生活需求。京津冀养老服务的协同发展必须做到以公民为本，以服务为基础，以养老需求为导向，三地协力朝着满足公民养老服务需求，提高京津冀养老服务质量的共同目标努力。

（一） 京津冀养老服务协同发展的理论背景

整体性治理的理论建立在两个背景上：一是盛极一时的新公共管理的衰微;二是信息技术的发展，即数字时代的来临[1]。整体性治理理论是顺应理论发展和实践需要的新治理范式，有针对性地应对新公共管理运动所导致的部门化、碎片化和复杂化的难题。“以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，为公民提供无缝隙而非分离的整体性服务的政府治理图式。”[2]

整体性治理的概念最早由安德鲁·邓西尔提出，该理论的主要代表人物是佩里·希克斯，他对整体性治理理论进行了详细论述。希克斯指出，整体性治理就是政府机构组织通过充分沟通与合作，达成有效协调和整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动[3]。希克斯认为协调是克服棘手问题与碎片化治理及整体性治理成功与否的关键所在，协调主要运用“求同”和“化异”两个手段。在组织关系层面，协调强调部门间的沟通和交流，减少无序竞争;在组织运行过程方面，协调强调行为和目标的一致性。整合是指要求各组织从全局出发，在行动上达成一致，强调不同部门之间，同一部门的不同层级之间以及公私部门之间进行组织框架与形态层面以及技术路线与制度层面的整合。

“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”[4]京津冀养老服务协同发展是在缩小养老服务供需缝隙的同一目标下，力图使三地提供整体的而非分散的养老服务，使养老服务供给最优化。整体性治理理论的价值取向和指导措施契合三地养老服务协同发展的目标导向和实践要求，指导京津冀地区在人口老龄化形势严峻、资源分配不均、养老服务水平参差不齐的困境中，通过协同合作、利益共享激发新的发展活力。

（二）京津冀养老服务协同发展的政策背景

京津冀养老服务协同发展是党中央倡导的京津冀协同发展国家战略在民生领域的重要体现，此举既能提高三地的养老服务水平，又能缓解京津的养老压力，拉动河北的经济发展，更为其他地区协同提高养老服务水平提供重要范例。《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号），从顶层设计上将养老服务业的发展纳入国家战略。《京津冀协同发展规划纲要》标志着京津冀协同发展正式拉开帷幕。2015年11月6日，三地签署的《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》旨在疏解北京的非首都功能，推动基本公共服务均等化，为京津冀养老服务协同发展提供了政策前提。协议确定了包括河北燕郊燕达国际健康城、河北高碑店养老项目和天津武清养老护理中心在内的三家“京津冀养老协同发展试点单位”。2016年6月，北京、天津、河北三地民政部门共同签署《京津冀养老工作协同发展合作协议（2016年-2020年）》，提出要重点加强由基本养老功能衍生的养老产业协同和相互输出，引导京津社会资本向河北养老服务领域流动。同时，构建环京津健康养老产业圈，重点打造一批环首都大健康产业聚集区，推动北京市养老政策外延[5]。2017年11月，《关于增设京津冀养老服务协同发展试点机构的通知》决定增设张家口春雷老年公寓、沧州青县康泰养老护理中心、廊坊三河市五福托老院等6家养老机构作为新的协同发展试点机构。至此，共形成9家京津冀养老服务协同发展试点机构。政策的推行和试点的开展为京津冀养老服务协同发展提供了首要保障，后期京津冀全范围的养老服务协同发展还面临着多种考验。

（三）京津冀养老服务协同发展的必要性

1.释放京津两地人口养老压力。截至2016年底，北京市60岁及以上户籍老年人口约329.2万人，占总人口的24.1%，老年抚养系数持续攀升，2016年底高达38.1%，意味着每百名劳动年龄（15岁～59岁）人口至少需抚养38位老人[6]。北京市人口老龄化、高龄化趋势加快，老年人口失能率攀升，户籍人口老龄化程度已居全国第二位。沉重的养老负担势必减慢北京市疏散非首都功能的步伐，合理整合利用天津市、河北省的养老资源，是解决北京市养老难题的必由之路。

天津市作为环渤海地区经济中心，随着经济的高速发展，人口流动性加强，家庭规模逐渐缩小，造成人口老龄化、高龄化、空巢化和家庭小型化并存的养老困境。截至2016年底，天津市60岁以上户籍老年人口243.9万，占全市户籍人口的23.35%，预计到2020年，全市户籍老年人口将超过290万，占总人口比例26%[7]。天津市人口老龄化水平与北京市基本持平，进入人口老龄化加速期的京津，同时面临着养老服务业发展不充分，养老服务供不应求的现实难题。

2.缩小京津冀三地养老服务差距。北京市社会养老服务体系建设较为完善，截至2016年底，北京市共有老龄事业单位13个，老年法律援助中心278个，老年维权协调组织3024个，老年学校2203所，各类老年活动室6613个[8]。2017年，全市养老床位数增加到12.6万张，扶持照料中心建设项目252个，支持建设350家社区养老服务驿站[7]。北京市注重老年人养老、文化、体育、法制事业同步发展，老年优待和补贴项目丰富，在物质和精神两个层面提高老年人的幸福感和获得感。

天津市在养老方面形成了较为完备的制度体系和养老服务体系，在社区养老方面做出了突出成績。在养老制度和法律法规方面，天津在全国率先出台了《天津市养老服务促进条例》等地方性法规，养老服务迈入法治化轨道。在养老服务体系方面，以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系基本建立，打造了具有天津特色的“973”养老服务格局。全市累计建设老年日间照料服务中心（站）1100个，实现了社区养老服务全覆盖;建设社区食堂、配餐中心386个，中心城区实现了社区老年助餐服务全覆盖;建设养老机构428家，全市养老床位达68616张，平均千名老人拥有床位32张[8] 。

河北省在环境、土地和人力资源等方面优势明显，截至2017年底，全省各类提供住宿的收留抚养类机构1169个，床位16.9万张，其中农村养老服务机构494个，床位7.7万张[9]，具有承接京津养老人口的一定基础。但是河北的养老服务业发展不完善，社会参与度低，养老资金不足，基础设施薄弱，护理和管理人员缺乏，服务种类单一，重数量轻质量现象并存，总体水平落后于京津地区。

3.激发河北地区的经济发展潜能。京津冀协同发展是国家重大发展战略，三地要坚持目标一致、资源互补、互利共赢，实现齐头并进之势。经济是京津冀协同发展的重要一环，三地经济发展差距明显，产业结构参差不齐，河北省经济结构和发展实力处于弱势地位。虽然2017年河北的生产总值为35964亿元，高于北京市的28000.4亿元和天津市的17885.39亿元，但河北的人均GDP为4.78万元，仅占北京的37%和天津的42%，河北的经济发展水平和居民消费水平明显低于京津地区。在2017年，北京市的产业结构呈现出“三二一”型，第一产业占比0.5%，第二产业占比19.3%，第三产业占比80.2%，高新技术产业和服务业发展完备，养老服务业结构完善。天津市第一产业占比1.2%，第二、三产业占比较重，第三产业54%的比重大于第二产业的44.8%，社会养老服务体系建设完善。反之，河北省的产业结构呈现出“二三一”模式，一二三产业分别占比9.8%、48.4%、41.8%，第三产业占比低于第二产业，服务业发展态势疲软（见表1）。

京津地区要推动产业结构优化。北京市要“瘦身提质”，逐步构建“高精尖”经济结构;天津市要“强身聚核”，实现先进制造业和现代服务业快速发展;河北省要着力推动产业结构转型升级，“健身增效”，加快产业结构调整步伐。京津冀养老服务协同发展是推动三地经济结构升级的共赢选择，京津地区通过向河北省转移养老压力，进而优化年龄结构，集中力量进行经济建设。河北省通过承接北京市和天津市的养老需求，大力发展养老服务业，通过“银发经济”热潮，在巩固第二产业发展的同时，激发第三产业发展潜能，追赶京津地区发展步伐。

二、 京津冀养老服务协同发展的困境

（一）养老服务体系建设碎片化

整体性治理以解决人民生活问题为核心，旨在提供满足社会公众需求的无缝隙的公共服务而非碎片化的服务供给。京津冀养老服务体系的建设是一项整体性工程，需要根据三地人民实时实地的养老需求，通过相互沟通合作的渠道，各部门共同发力，整合利用相关养老资源，建立完善的体制机制和有效的法规体系，为京津冀老年人口提供高质量、有保障的养老服务。但是现行养老服务体系存在部门设置分散化和法律法规不完善的弊端。

从部门设置方面看，养老服务体系的建设存在多元管理主体，政府在建设养老服务体系问题上缺乏整体性。养老服务系统涉及多个政府职能部门，包括民政、卫生、残联、发改委、财政、住房建设等多个部门。养老服务体系建设的相关部门缺乏行之有效的沟通和协调机制，造成整个养老服务体系的割裂和整体目标的碎片化。同时还须警惕，在部门利益的驱使下，各部门从自身职能角度出发，力争使自身的利益最大化，造成养老服务体系建设面临难以协调的机制障碍，产生资源浪费，养老项目建设重数量轻质量等后果。

从法律法规方面看，为缓解京津养老压力，三地联合出台了相关规章政策来推动京津冀养老服务的协同发展。2015年11月京津冀三地签约了《北京市民政局、天津市民政局、河北省民政厅共同推动京津冀民政事业协同发展合作框架协议（2015-2020年）》，2016年6月三地民政局共同签署了《京津冀养老工作协同发展合作协议》，2016年9月联合印发了《京津冀养老服务协同发展试点方案》。京津冀养老服务协同发展已具备一定的政策支持，但政策的落实仍缺乏法律的监督和保障。

（二）实际运行存在地区本位主义

京津冀三地属于不同的行政区划，有各自的政策目标和发展导向，不同的利益诉求导致三地在顶层政策设定以及项目实际运行中存在矛盾与冲突。京津冀三地长期以来处于条块分割的行政体制下，这种纵向层级的裂解和横向部门的分割滋生了利益地区化、部门化，部门权力碎片化，服务的裂解性、各自为政等现象[10]。我国的养老制度运行方式是地区分割、属地管理，地区养老制度安排的差异性造成养老保险制度的碎片化。在养老保险制度地区分割的大格局下三地养老形成政策壁垒，分属于不同行政区划的京津冀三地，社保基金的缴纳机制、运行机制、管理机制和报销机制存在差别，受经济发展水平和人均收入水平影响，京津冀的社保给付水平也存在较大差距。

京津冀养老服务协同发展的重要环节就是要实现异地养老，保障异地养老可行性的关键就在于养老保险和医疗保险的转移接续，重点是要实现基本养老金的异地收取，相关补贴随人转移以及医保的异地报销问题。在京津冀养老服务协同发展的大趋势下，跨区域养老的福利补贴、异地医保报销已经进入试点阶段。2017年12月，京津冀三地民政机构颁布的《京津冀区域养老工作协同发展实施方案》，强调在养老协同区养老补贴跟着老人走。接收京津老人的养老机构，享受本地民政部门和老人户籍所在地的双重床位补贴资金。在医养结合方面，方案强调相关部门做好业务指导及异地医保报销政策对接。京津冀养老协同发展政策先行，在现有政策下，仍存在三地养老服务机构质量和服务水平参差不齐，相关扶持政策差距过大等问题。

（三）协同机制中社会主体参与率低

整体性治理理论中，公私关系协调整合发展的诉求对引入市场机制，扩大社会主体参与，提高社会养老服务水平具有重要意义。在传统观念中，“老有所养、老有所依”不仅是对家庭伦理的硬性要求，而且是对政府责任感的深度考验。政府从制定政策、投入资金、建设运营、监督管理等方面全方位干涉養老机构建设，社会力量在建立完善社会养老体系和提供养老服务过程中势头较弱。在老年人口数量激增、家庭养老功能弱化、养老服务需求多样化以及政府职能转变的大背景下，政府主体和营利、非营利机构以及社会组织共建养老机构是提高养老服务供给数量和质量的必然选择。

现存的养老机构中，公办养老机构价格较低，保障完善，但是名额紧张，一床难求。社会资本参与的养老机构两极分化，集中在高端消费群体的养老机构因收费高昂只能满足小部分人的养老需求，并不能很好地解决京津冀养老服务协同发展的需要。京津冀养老服务协同发展中流动的老年人口，主体是依靠基本养老金的工薪阶层，养老服务消费的承受能力受经济条件限制。定价接近普通消费者的养老机构，却面临收不抵支，运营艰难的困境。近几年，政府在养老服务体系建设中出台了很多优惠扶持政策，但是在实际运行中，监督体系不完善，补贴缺乏针对性，优惠政策落实不到位。社会资本参与的养老机构面临前期投入过高，补贴不足，运营成本难以负担等多重困境。此外，三地养老机构对协同提供养老服务认识不一，尚未形成开放合作的发展机制。

（四）京津冀养老资源整合利用率低

京津冀协同发展养老服务业是实现资源共享、市场共建、提高三地养老服务水平的创举。实现京津冀养老服务协同的重要一环就是资源的互补和共享，养老服务行业是一个整体，需要多方资源的整合提升，但是京津冀的养老资源互补和利益协调机制尚未形成，三地养老资源分配不均，资源差距不仅体现在数量上，更加体现在质量上。河北省在医疗资源、养老人才队伍和养老配套设施等方面与北京天津两地有较大差距，三地资源分布松散，综合利用率不高。

京津地区的城市化水平和老龄化程度远高于河北省，较早形成了应对老龄化危机的意识，积攒了丰富的养老服务经验。在医养协同发展的大环境下，医疗服务水平是决定养老群体服务取向的重要因素，三地就医呈现出河北医患涌向京津两地的单向态势。从显性层面来说，河北省与北京天津的高水平医院和医师团队数量上存在一定的差距;从隐形因素方面分析，河北省医院的技术水平、医师的从业能力和医疗器材的先进性都明显低于京津两地，医疗资源分配不均成为京津冀养老服务协同发展的掣肘。另外，北京天津地区的服务业较河北省发达，人才集聚效应明显，养老服务的从业人群分工明确、更为专业化。养老服务专业护理人员不足是大环境，各地都面临缺乏专业人才的困境，京津冀三地养老服务的技能交流和人才输送机制尚未形成。同时，养老服务水平的提升需要养老产业的扶持，北京是重要的技术开发区和人才引进区，拥有先进的医疗器材、康复辅具等相关养老设备。天津市的养老服务行业发展成熟，积累了丰富的养老服务经验，形成了较为完备的养老服务产业链。相比京津地区，河北的养老服务业较为粗放，养老服务层次低，养老设备落后，养老产业整合程度低。

三、 京津冀养老服务协同发展的路径

京津冀养老服务协同发展是同路同力的长期合作过程，通过打破三地行政区划，跨地区合作实现部门协调，政策整合，为养老服务协同发展提供制度平台。通过公私合作为养老服务协同发展注入新鲜血液，加强信息平台建设，三地资源整合，为养老服务协同发展提供完善的硬件设施。

（一）整合养老服务体系建设

养老服务体系建设需要从顶层设计上加强协调和整合，相关部门协同发力，形成完善的养老制度体系和稳定的法制保障，科学从容应对京津冀人口老龄化的趋势，发展养老服务产业，形成新的经济增长点。

养老服务的提供是一项系统工程，需要多个部门共同发力，以满足养老群体的需求为基础，将分散的服务功能集中起来，建设一体化服务系统。碎片化的部门设计造成养老制度、相关政策和规划不够协调，也影响了基层养老管理体制的运行。在部门分割的情况下，“地方政府和基层单位经常要为同一个项目与多个上级部门和机构打交道，这导致严重的浪费并使服务的使用者感到沮丧”[12]。部门之间的分割形成信息孤岛，造成不必要的制度成本，增加老年群体获得养老服务的难度。因此，建设养老服务体系的有关部门必须在多快好省建设京津冀养老服务体系的整体目标下，推进不同部门间信息的沟通和职能的整合，整体推进养老服务体系建设。

完善的法律体系是养老服务落实到位的重要保障，需要将老龄工作纳入依法治国战略，从法律层面为京津冀养老服务协同发展保驾护航。一方面，要贯彻落实《老年权益保护法》，保证老年群体能够享受基本的养老服务，同时杜绝虐老事件的发生，为老年人维护自己的基本权益提供法律武器。另一方面，通过建立完善的法律法规，为京津冀养老服务机构的建设运营提供全方位的监督和管理，保证养老服务供给的数量和质量。

（二）加快地区养老服务整合步伐

京津冀现有养老服务体系在传统体制的局限下呈现碎片化状态，老年群体被制度割裂，养老金制度受地区分割，三地养老服务供需脱节。为实现三地老年人口平等享有养老资源，共同提高养老生活质量，京津冀地区需要以合作共享为前提，打造线下线上双向整合机制，突破地区限制，实现社保关系的转移接续，同时打破三地信息壁垒，实现养老信息资源共建共享。

[1]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008，（10）.

[2]曾凡军.论整体性治理的深层内核与碎片化问题的解决之道[J].学术论坛，2010，（10）.

[3]叶  璇.整体性治理[J].当代经济，2013，（3）.

[4]Robert A.Dahl.The Science of Public Administration：Three Problem[J].Public Administration Review，1947，（7）.

[5]贾  楠.京津冀养老服务协同发展提速[N].河北日报，2017-11-13.

[6]北京市人民政府.北京市老龄事业和养老服务发展报告（2016-2017年）[DB/OL].[2017-10-31].http：//zhengwu.beijing.gov.cn/sy/bmdt/t1497329.htm.

[7]天津市人民政府.天津市人民政府办公厅关于印发天津市“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划的通知[DB/OL].[2017-12-08].http：//gk.tj.gov.cn/gkml/000125022/201711/t20171108_75012.shtml.

[8]北京市民政局.2016年北京市民政事業发展统计公报[DB/OL].[2017-08-25].http：//www.bjmzj.gov.cn/news/root/tjnb/2017-08/124655.shtml.

[9]河北省统计局.河北省2017年国民经济和社会发展统计公报[DB/OL].[2018-03-01].http：//www.hetj.gov.cn/hetj/tjgbtg/101517369076973.html.

[10]韩兆柱，单婷婷.基于整体性治理的京津冀府际关系协调模式研究[J].行政论坛，2014，（4）.

[11]胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式[J].华中师范大学学报，2010，（1）.

[12]董礼胜.西方公共行政学理论评析：工具理性和价值理性的分野和整合[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[13]胡  佳.整体性治理：地方公共服务改革的新趋向[J].国家行政学院学报，2009，（3）.

责任编辑：杨  俊