张文臣，李树民，郑璐

(辽宁省干旱地区造林研究所，辽宁 朝阳 122000)

为保持林业高效可持续发展，必须加快推进国有林场改革，促进国有林场科学发展，充分发挥国有林场在生态建设中的重要作用。截至2017年下半年，朝阳市基本完成了国有林场主体改革任务。2018年9—10月，对朝阳市(主要是朝阳县境内)部分国有林场、市县林业局进行了调研，旨在对当前本地区国有林场改革中的先进经验进行总结，对存在的问题进行剖析，对未来进一步深化国有林场改革提出意见和建议。

1 国有林场改革成效

朝阳市共有25个国有林场，总面积18.07万hm2，占全市林业用地面积的16%；有林地面积16.08万hm2，占全市有林地面积30%；国家公益林12.63万hm2，活立木蓄积407万m3，占全市总蓄积21.4%。职工总数1579人。

通过改革，国有林场面貌发生了巨大变化。一是国有林场的功能定位得以彰显，资金得到保证，能够全力以赴加强公益林的管护了。各林场生态保护工作有了提升，提高了造林成活率和保存率。严格实施封山禁牧，牲畜危害没有了。朝阳县黑牛林场改革后，进一步加强了苗圃建设，6.7 hm2苗圃投入正常运营，苗圃经营有了明显地改善，利润稳步提升。朝阳县林场明显加快推进该场的造林进度，增加林地面积。新造林面积由原来的每年完成66.7 hm2左右，达到目前的166.7 hm2，成活率由原来的50%左右提高到现在的95%以上。护林防火有很大改善，定片、定块、责任到人。

二是在改革的推动下，内部管理逐步走向规范化。进一步严格管理机制，场领导与各职能部门各负其责，管理制度健全，责任明确、各司其职。严格考勤制度，出勤率大大提高，科学认定每位职工的工作效益、质量，营林护林职责清晰明确。职工工作主动性、自觉性明显加强，精神面貌上了新台阶。在改革的过程中，充分发挥当地政府、行政部门的积极性和首创精神。例如绩效工资就是朝阳县的创举。朝阳县黑牛林场在工资方面，为了提高工作效率，采取“两笔开”(即“岗位工资”和“绩效工资”)的方法。

2 国有林场的管理体制及运行机制方面存在的问题

2.1 改革的成本尚未完全落实

就改革成本方面的问题来看，职工养老保险及医疗保险等方面还没有理顺。由于这些改革的具体问题没有完全落实到位，有些问题解决的步伐缓慢。朝阳县林场、朝阳县黑牛林场等单位由于保险还没有落实，仍然存在不稳定因素，比如离退人员吃药、住院很长时间不能报，改革后续问题没解决，还存在后顾之忧。

2.2 国有林场的人才队伍建设问题有待加强

目前在职称方面，干部编制可以晋升职称，一般职工则不能晋。在国有林场的具体工作中，技术力量不仅仅体现在职称方面，有许多好的发明和技术创新出自于普通人之手。这就要求注重培养土专家，通过选派优秀职工进修，大中专毕业后到基层相关政策的建立等措施，解决一线技术力量较薄弱以及不平衡状况的问题。但目前这方面的工作还比较薄弱。

2.3 财政政策落实尚不够全面和充分

有些县级林场改革方案表述为纳入财政统筹，但仅是一种承诺，实际上还主要靠国家天然林保护工程、中央财政森林生态补助或林业工程项目经费支撑运行。目前，拖欠职工工资问题是全市国有林场改革中的突出问题。因各县政府财力薄弱，将林场职工全部纳入财政预算已经压力很大。对于拖欠职工工资和林场债务问题，实在无力解决。

2.4 国有林场的基础设施建设还有待政策支持

基础设施建设方面有了一定进展，但还有待进一步加强。朝阳县黑牛林场工区的管护设施(房屋等)基本没有。变压器还是旧的。朝阳县林场改革后，某些工区依然存在险房、危房；一些林区路况也不理想，亟待修缮；国有林场管护站点维修或新建站点，这些还需要资金支持。

2.5 管护资金不够

朝阳市的国有林场都属于公益性的国有林场，主要工作就是森林资源的培育与管理。有些国有林场虽然经营面积不大，如朝阳县黑牛林场，只有0.18万hm2，但地块比较分散，正常工作外，只有3人管理。从政策的角度，公益林管护、造林、抚育，中央财政那一部分补贴经费，地方应有一部分配套资金。朝阳县黑牛林场林地管护派3名职工去做，没有资金雇佣护林员。从实际情况看，公益林护林员工资(公益林补贴)56.25元·hm-2，远远不够。朝阳县把所有临时工护林员一刀切掉了，不能购买服务，管护就不到位。

2.6 造林费不足

造林成本高，现有的投入远远不够。荒山造林，整地、栽植费、防兔费、营养杯等，1棵树造林的成本大约10元。退化林地补植费3 000元·hm-2·a-1，远远不够。1 425元·hm-2的抚育费，有时也用于造林上。

2.7 各项发展资金投入不足

一是财政支持力度不够，发展林下经济由于资金少，自然条件差所以存在很大困难。二是目前存在不平衡的问题。如护林费，乡镇是150元·hm-2，而林场是56.25元·hm-2。三是各林场普遍反映防火设施不足。朝阳县林场总经营面积3.73万hm2，仅有防火设施1台。由于资金投入不足，从而导致对生态公益林重管护而轻抚育。朝阳县林场0.3万hm2刺槐用材林由于近几年没采取任何抚育措施，普遍生长不良。

2.8 深度产业开发不够

国有林场改革后，刚刚从贫困状态下走出来，开发利用资源，振兴林场产业还存在很大困难。朝阳县黑牛林场，集中精力把该场0.18万hm2管护好，空闲地一律造林。至于林下产业、多种经营等，不属于当前的主要工作，同时也没有精力和财力。朝阳县林场虽然经营面积较大(总计1.86万hm2左右)，林下经济尚没有，以森林管护为核心任务。

3 进一步深化改革的建议

2018年是推进国有林场改革的重要时间节点，要按照中央提出的“建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制”的要求，在实施改革解决林场现实生存问题的同时，创新管理，增强内生动力和活力，为国有林场的进一步发展夯实基础。

3.1 制定现代化林场的建设规划，创新管理机制，完善森林资源监管体制

深化林场改革，发展现代化林场符合国家全面提升新时代林业现代化建设水平的总体思路。要不失时机地把地方党委、政府对林场主体改革任务完成的重视和支持延伸到继续扶持林场生产优质生态产品能力提升的长远发展上来，引导林场自身着力于森林经营质量水平提高的内功强化上来，为此，一定要编制现代化国有林场规划，制定统一的相关建设标准规程。

国有林场公益林日常管护要引入市场机制，通过合同、委托等方式面向社会购买服务。建立与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系和鼓励创新创造相结合的分配激励机制。在保持林场生态系统完整性和稳定性的前提下，按照科学规划原则，鼓励社会资本、林场职工成立专业合作社开展造林抚育、林地经济、森林旅游等，有效盘活森林资源。

完善森林资源监管体制，建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，建立健全国有林场森林资源保护管理制度。由市级林业行政主管部门进行监管，把对国有林场森林资源保护管理情况的考核结果，作为综合评价县(市)政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。实施国有林场森林资源经营管理制度，市、县(市)两级政府对森林经营方案编制和实施情况进行检查验收。

3.2 尽快解决国有林场改革的成本问题

加强对国有林场的财政支持是改革的主要举措之一。将国有贫困林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划，加大扶持力度。就目前朝阳市改革成本方面的问题来看，职工养老保险、医疗保险等方面还没有理顺。这些问题尽管不影响正常的工作，但由此产生的不稳定因素，影响到整个林场改革过程中的“收支两条线模式”、“承包模式”等具体改革措施的确定和落实，因此应加快解决。养老和医疗保险要抓紧转到社保里面去。

3.3 进一步改进职称评定制度

职称与编制有些问题要抓紧解决，基层林场职工的职称等问题，应根据具体情况灵活制定有关政策。加强国有林场人才队伍建设。放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件，为了鼓励工勤编的年轻职工努力学习和工作，应为他们提供晋升职称的机会。适当提高国有林场林业技能岗位结构比例，改善人员结构。技术力量不仅仅体现在职称方面，有许多好的发明和技术创新出自于普通人之手，所以要注重培养土专家，应建立人员定期技术培训制度；要通过选派优秀职工进修以及大中专毕业到基层相关政策的建立等措施，解决一线技术力量较薄弱以及不平衡状况的问题。推进继续教育，加大林场职工培训力度，提高国有林场人员综合素质和业务能力。

3.4 抓紧落实有关财政政策

林场定性为事业单位后，由于本级财政是“吃饭财政”，这次改革需要解决一笔成本费，难以长期负担林场的经常性预算开支费用。目前拖欠职工工资问题是全市国有林场改革中的突出问题，是全体干部职工最关心、最关注的问题，因各县政府财力薄弱，将林场职工全部纳入财政预算已经压力很大。对于拖欠职工工资和林场债务问题，实在无力解决。恳请省改革国有林场改革工作领导小组给予资金支持。

3.5 进一步抓紧解决基础设施建设有关问题

争取改善林场基础设施落后的面貌，以提升林场生产优质生态产品的能力需求作为乡村振兴战略实施的重点来确保，如优化林场开展森林保护、森林经营的条件，制定管护业务用房、林区道路、通电、通信等基础设施建设的分项规划，参照开展林场危旧房改造的做法，协调政策、集中资金、集中时间，安排专项补助经费，以期尽快取得成效。各级政府将国有林场基础设施建设纳入同级政府建设计划，按照支出责任和财务隶属关系，在现有专项资金渠道内，加大对林场供电、饮水安全、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设的投入，将国有林场道路按属性纳入相关公路网规划。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。

3.6 加大投入，扭转“重管护，轻抚育”的现实问题

从政策的角度，增加公益林的管护经费，由目前的56.25元·hm-2提高的150元·hm-2左右，保持与乡镇集体公益林管护经费的一致，同时抓紧落实地方配套资金。在提高公益林管护补贴资金的基础上，各林场视具体情况，购买必要的管护服务。

国有林场改革的最终目标是提高森林资源的经营效益，为地区经济社会发展提供稳定的生态环境保障。为此，在公益林抚育方面，要破除“一统就死，一放就乱”的心理障碍，扭转重点公益林不采取任何措施的局面，以中央财政公益林抚育补贴试点的成功经验为指导，逐年从财政上拨付一定的抚育经费，开展公益林，尤其是山地针叶树公益林的抚育，从根本上改变公益林长期以来普遍存在的树种单一、密度过大、生长缓慢、效益低下的问题。

3.7 以市场为导向，探索产业开发的途径

国有林场要在保证不断扩大森林资源面积，管理好森林生态系统的基本工作目标不变的前提下，建立与科研合作机制，深入研究杨树、刺槐等用材林的经营技术，提高林木生长量和经济效益；围绕市场需求和本林场的资源特点，本着因地制宜、量力而行的原则，探索林下经济、多种经营项目的开发途径，以图在国家财政投入日趋稳定、各项基础条件成熟的情况下，积极振兴林场产业，提高国有林场的综合效益。要以事企分开、收支两条线政策为基础，制定相关政策，盘活林场的资源资产，释放发展产业经济的活力。在提高各项经营效益的同时，保证各国有林场在产业开发方面取得合理收益，不断改善林场的工作环境条件和职工生活条件。