□杜 磊

一、如何“更好发挥政府作用”问题的提出

政府与市场关系问题一直是经济学界讨论的热点问题之一。而这一问题不仅是一个重要的讨论一直并未停歇的理论问题，也是一个重要的需要在实践中不断探索和定位的现实问题。从历史发展看，政府与市场的关系问题不仅在一国经济发展的不同阶段或不同的历史环境下呈现不同的特征，而且在不同国家之间同样呈现多种样态的差异形式。而这一点反映在理论发展中，则体现为经济思想上不同的政府与市场关系理论的交替演变和不断“交锋”。新中国成立以来，根据不同阶段内外部环境和发展任务的不同，我国的政府与市场关系问题也呈现阶段性演进特点，并大致可分为三个阶段[1]。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”。这是一个重大的理论观点，对于科学认识现阶段政府与市场的关系问题具有重要指导意义。然而，自该观点和定位提出以来，经济学界讨论如何“使市场在资源配置中起决定性作用”较多，甚至很多因此而持有进一步压缩政府作用、我国应实行“小政府”的观点。而对于如何“更好发挥政府作用”问题，经济学界所提较少，甚至很多学者仅仅将其理解为少发挥或不发挥作用就是“更好发挥政府作用”。有着建设性研究成果的主要集中在马克思主义政治经济学学者之中，但即便如此，成果也不太多，总体上研究新型政府与市场关系的学者多，具体研究如何“更好发挥政府作用”的，甚至对于后者，很多学者只是对学界忽视该问题而提出不同意见，缺乏有建设性的研究成果和建议。事实上，对于“更好发挥政府作用”，实践一直领先于理论研究而处于不断探索和前进之中，这一点是经济学界普遍忽视的一个重要事实。因此，有必要科学认识“更好发挥政府作用”的现实实践，并进行必要的理论阐释，从而进一步推进相关实践和理论发展。

二、实践中政府作用发挥的两个前提及其关系

作为整个经济社会的重要组织者和管理者，即使存在“大政府”与“小政府”之争，政府的影响往往也是无所不在且极其重要的。尤其由于政府掌握着经济社会众多重要的资源和权力机构，因而自商品经济诞生以来，政府与市场的关系问题以及如何在实践中给予二者以明确定位，就成为理论界和实务界的重要课题之一。进入现代社会，随着世界经济和政治的复杂度日益提升，政府与市场的关系问题也愈加复杂化，并表现出多种多样的实践形式或模式。而从实践中发挥政府作用的角度看，无论基于何种理论指导，其实质上都涉及两个前提。明确这两个前提及其关系，将更有利于对我国在“更好发挥政府作用”方面所做实践的理解。

无论基于何种理论，可以说发挥政府作用在实践中都存在或需要解决两个前提：一是意识问题，即“为什么”；二是手段问题，即“怎么做”。其中，前提一属于世界观层面的问题，具有决定性和指导性意义，是两个前提中起决定作用的。有什么样的意识，或者说遵循什么样的意识原则，将决定政府发挥作用的方向，即为什么人服务。前提二属于具体操作层面，虽然受到前提一的指导和统领，但受限于人的认识能力、行动能力不同，会导致“手段”水平的高低和效果的大小，甚至即使在前提一的指导下，由于认识能力和行动能力欠缺，反而导致手段错误，进而产生与预期完全相反的结果。由此可见，前提一虽然居于主导地位，但前提二会直接影响结果如何，二者都十分重要，不可偏废。

但由于这两个前提本身都服务于“发挥政府作用”的目标本身，因而随着政府目标的不同，二者之间的关系也会产生动态的变化。例如，当政府目标单一或该目标具有不可替代的优先级别时，前提二将取代前提一而成为主导，一切以实现目标而服务，只注重实现目标的手段，而不追究各类手段是在何种意识的指导之下。然而，这种情况往往具有暂时性而非长期的。当目标实现到一定程度或发现目标无法实现后，前提一将重新成为主导方面，此时政府目标也将“回归”。而这也将导致前提二即手段的重新调整，那些不符合前提一的手段将被放弃和废止。

三、两个前提主次关系变化是理解“更好发挥政府作用”实践的关键

(一)以前提二为主导发挥政府作用的弊端日益凸显。改革开放以来，我国更加强调以经济建设为中心，尤其是给予地方政府更多权限，通过激励地方竞争，从而实现了全国经济的飞速发展。在这一过程中，由于以经济建设为中心，加上各地政绩考核一定程度的扭曲，导致以GDP为主的经济指标成为政府工作的主要目标。如前所述，在这一近乎单一目标的作用下，实践中政府作用发挥的前提二成为主导方面，以发展经济为第一要务，一切工作服务于这一目标，因而实践中对于政府作用发挥的手段并未给予足够的约束。而这里的约束不仅包括政府作用的越位，同样包括政府作用的缺位。一切工作在促进经济发展的大前提下，其中的不合理甚至不合法的行为都得到一定程度的容忍。但随着经济的飞速发展、人民生活水平的普遍提高，以前提二为主导发挥政府作用的弊端日益凸显，亟需通过转变或者重塑或者回归政府的应有职能，重新界定如何“更好发挥政府作用”。

(二)以前提一为主导发挥政府作用是新时代发展的必然要求。随着社会主义市场经济的逐渐发展以及对市场经济认识的逐渐深化，我国政府对经济社会的管理手段也日益丰富、更加有效。也就是说，对于前提二，我国政府已经拥有了更加丰富的政策工具和方法。但同时，随着社会主要矛盾的转化，满足人民的美好生活需要成为政府工作的主要目标，而在新的目标下，在这些“丰富”的政策工具和方法中，不符合新目标的方面更加突出。因此，当前的社会主要矛盾决定了实践中政府作用的发挥必须以前提一为主导。客观上说，政府有着丰富的政策工具和方法，但如果不是在科学的前提一指导之下，那么经济社会积累的矛盾只会愈演愈烈，而这正是社会普遍忽略的问题。党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这里的治理能力现代化本质上就是要求政府作用的发挥，不仅要丰富的政策工具和方法，更要具备现代意识，尤其要回归以人民为中心的指导思想下，才能真正构建起符合时代要求的国家治理体系。

(三)加强党建工作是解决意识问题的首要途径。党的十九大报告把“坚持党对一切工作的领导”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义十四条基本方略的第一条，并将其作为最高政治原则写入党章[2]。这既是新中国几十年建设经验的理论提升，在新时代也具有重要的实践意义。近年来，从党的工作方法的回归，到各类作风与学习活动，从“更好发挥政府作用”的意义上说，实际上都是在解决前提一的问题。这里与之前分析的不同在于，当前我国的法律体系已日臻完善，所以只要解决好前提一这个意识问题，那么即使前提二有所欠缺，在现有的法律和政策框架内，也不会出现结果与预期完全相反的情况。所以加强党的建设，尤其加强各级政府和管理机构的党建工作，进而有效落实前提一，那么“更好发挥政府作用”就拥有了真正实践和落实的土壤。从近年来各地政府工作态度的改进、流程的改善等情况看，通过党建而明确前提一，实现有法可依、有法必依、违法必究，改变过去缺位、越位、打擦边球等行为，是有效且可行的，而且是应该继续努力强化的重要工作。

四、进一步推进“更好发挥政府作用”实践的建议

为在实践中进一步推进“更好发挥政府作用”，需要明确：第一，严格落实是重要前提。如前所述，在法律制度体系相对完善的背景下，为避免前提二的不足，尤其需要严格落实已有法律法规，实现有法必依、违法必究。只有形成风清气正的社会风气，才能使“新时代”政策工具和方法的形成与发展走上良性轨道。第二，党的工作方法回归是重要手段。“更好发挥政府作用”是一种整体性行为，既不是中央政府的理想目标，更不是个别地方政府或管理机构的“特立独行”，而是需要整个政府管理体系共同发挥作用。而在此其中的各个环节，党都发挥着重要的作用。因此，现在尤其要在各个层面实现党的工作方法的回归，充分利用批评与自我批评、从群众中来到群众中去等优秀的工作方法，提升政府作用发挥的有效性。第三，主动意识提升是重要保障。现代科技的飞速发展与快速普及应用，必然形成诸多新的经济社会领域及相关问题。对此，只有提升政府作用发挥的主动意识，加强前瞻性研究和布局，才能避免顾此失彼，充分激发新技术和商业模式等的经济发展动能。第四，以人民为中心是重要原则。必须明确，当前我国社会主要矛盾的一个重要方面是人民的美好生活需要，因而不能单单以经济发展和收入水平提升来指导工作，而要做到以人民尤其是最广大的劳动人民为中心，并以此为各项工作的重要原则，坚决杜绝仅为发展数据或少数人服务。