□张书荣

2016年1月，中央一号文件提出在适度扩大总需求的同时，推进农业供给侧结构性改革，用新的发展理念破解“三农”新难题。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，完善主要由市场决定价格的机制。当前，我国农业发展面临的诸多难题，重点表现在供给侧方面。其中，最典型的范例并引起大量研究的问题是粮食供给侧出现了问题：我国粮食产量实现了十二连增，2015年达到6.2亿吨，而进口量却接近1.5亿吨，创历史最高记录，导致国外粮食进口，国产粮食入库的怪事。出现这种情况有多种原因，其中我国农业竞争力不强、保护政策使粮价走高、国际粮价下跌等是重要因素。无论是从我国粮食市场运行情况还是从主要粮食供给来源来看，均表明我国粮食供给侧结构性调整与改革的迫切性。

一、粮食价格运行的内部制约因素

(一)粮食价值和价格的偏离。研究粮食价格机制必须从粮食的市场交易对价格的影响入手。农民生产的粮食除了满足自己及家庭的消费之外，将多余的一部分拿到市场上进行交易，这部分用于交易的粮食就成为商品。商品交易必须按照价值相等的原则相互交换。价格是反映供给侧的灵敏信号和调节供求侧结构的有效手段之一。农业生产(包括粮食的生产)不同于其他产业的特点之一是农业生产的价值包含了经济价值、生态价值和社会价值。农业提供了满足人类生存衣食、居住的最低需求，为加工业及工业提供了原料，体现了农业的基础性作用。马克思在《资本论》中指出，在人类赖以生存与发展的基本生活资料中，最迫切、最重要的莫过于植物性食物和动物性食物，即广义的粮食。人类生命活动所必需的蛋白质、碳水化合物、脂肪等营养要素和新陈代谢所需要的能量，都要从有生命的动植物有机体中吸收。而粮食的生产，即使在科技发达的今天，只能在农业部门的种植业和饲养业中进行。因此，通过补贴保障粮食安全生产，是国家的一项无可替代的政策措施。农业还体现了巨大的生态价值，例如森林可以进行光合作用、贮存有机质；改善空气质量，增加负氧离子；减少水土流失、增加生物多样性，为生态环境提供了碳素和水资源保护的功能。有学者对水稻田的经济和生态价值对比进行研究，一亩水稻的经济价值不超过1,000元，但其生态价值却高达3,126元，如果扣除成本，亩均纯利润仅在400元左右[1]。农业的社会价值非常丰富，农业是人类迈向文明的关键一步，是人类文明持续发展的基础。任何一个国家、一个民族，文化和历史的持续发展都有赖于农业的支持。人类的哲学、宗教、艺术等等，都可以从农业中找到来源。现代社会，农业具有巨大的文化、娱乐、欣赏和教育价值。农业要得到发展，就要发掘农业所蕴藏着的巨大价值，农民不能仅仅是卖粮食，更要卖空气、卖绿色、卖风景。现行的粮食价格普遍低于价值，仅仅只反映了农业生产中人类劳动的经济价值，而生态价值和社会价值则完全被忽略了。由于粮食价格普遍低于价值，因此农民在农业生产中的经济收入相当低，甚至出现增产不增收或亏损的情况。

(二)粮食的供给和需求弹性。粮食的供给弹性小，是由农业生产的投入决定的。在农业发展的较低阶段，农业生产的投入包括土地、劳动力、农业资本的投入，当农业发展到较高阶段以后，科技创新和制度创新就成为决定农业发展的首要因素。其中，土地是农业生产的载体，是自然界的产物，也是不可再生的资源。人类可以采用施入有机肥的方法改良土地，也可以通过在同一年中增加种植次数的方法或投入密集型劳动力在土地上进行精耕细作的方法提高单位面积土地的收成，但这种过度耕作的方法受到土地肥力和作物生长季节的限制，增产作用有限，这种低效性已经为传统农业所证明。由于人们无法创造土地，因此土地成为农业中的稀缺资源。随着经济的发展，土地的用途更多地转变到工业、商业等其他产业的利用上，因此农业用地面积会逐渐缩小。土地的稀缺性，再加上有机界的生长规律，决定了粮食不可能象工业品那样在有大量需要时通过流水线源源不断地连续生产出来，农业生产不可避免地具有周期性。为了增加单位土地面积的粮食产量，客观上要求必须在同一块土地上连续追加投资。按照马克思的观点，由工业部门提供的非可再生资源(如由矿物质加工制造的农用生产资料)所占的比重，必然是越来越大，这意味着农业生产的成本进一步增高，主要表现为农业生产资料价格、土地租金和劳动力成本的上涨，进一步挤占了本就微薄的生产收益。例如，2009～2014年，我国三大主粮的每亩主产品总成本由600.41元上升到1068.57元，劳动力成本由188.39元上升到446.75元，土地成本由114.62元上升到203.94元，分别增长了77.97%、137.14%、77.93%，表明农业高成本时代已经来临。与此同时，每亩净利润则大幅下降，由2009年的192.35元下降到2014年的124.78元，5年间降低了35.13%。每亩成本利润率由2009年的32%大幅下降到2014年的11.68%[2]。在市场交易中，粮食价格上涨所增加的收人，往往补偿不了在农业上投入的工业品价格上涨多付出的支出。农业生产成本的上升，严重侵蚀着惠农政策带给农民的收益，并累积成为妨碍农业可持续发展的隐患。

粮食的需求弹性小,是由于作为食品消费的个人的生理属性所决定的。人们在生活中消费的食物，在市场供给充足的情况下,却不能随意增加消费，而有一定的限度，称为生活必须品。例如粮食，粮食消费属于人们生存所必须的最基本需求。有些食品，市场供给多时或价格较低时，在一定限度下可以消费多些，供给少时或价格较高时，可以消费少些或者不购买，这类产品称为非生活必须品，例如对虾。对虾虽然很好吃，营养含量很高，但价格也不能随意提高，是因为多种食物的效用大致相当，可以相互替代，即存在着“替代效应”。买不起对虾，也可以买鱼。同时，能不能吃得起对虾，还与个人收入有关，收入效应是指消费者因收入的改变而导致消费行为的变化。恩格尔定律表明，随着经济发展水平的提高，在生活消费总支出中，用于食品的消费支出会呈现下降趋势。2010年，我国农村居民恩格尔系数为43.7%，2015年下降为37.1%，五年间下降了6.6个百分点。马斯洛的需求理论进一步论述，人们在满足最低生存需求的基础上会追求更高层次的需求，高层次的需求以满足最低生存需求为基础。在市场经济条件下，对粮食需求的相对下降趋势，成为从产品需求方而限制农业生产发展的一大因素。还有一种特殊的情况：阿玛蒂亚·森的研究表明，在一国发生饥荒时，市场机制反而促使粮食从遭受饥荒的地区流向其他地区，这是因为市场需求的选择建立在权利关系之上而不是建立在生理属性的需求或心理学上的欲望，这种反常现象体现了市场尊重权利而不尊重欲望的自然属性。因此，在农产品价格领域，不仅需要市场的调节，更要发挥政府的作用[3]。

(三)粮食价格的波动性。在食品中，粮食产品是难以替代的，其供求弹性都较低，决定着其价格的市场波动幅度特别大，2015年我国粮食产量实现了十二连增的奇迹，但却带来库存大幅增加、价格明显下跌和卖粮难问题。2015年12月中央农村工作会议中提出的农业“去库存”，主要是指粮食“去库存”。对于粮食市场波动幅度,可以运用价格适应性的概念作进一步解释。所谓价格适应性是价格弹性系数的反比。假定粮食需求价格弹性为-0.2，则价格适应性为-5.0，即粮食的供给量每增加或减少1%，粮食价格将下降或上升5%，价格波动的幅度要大大超过供给变动程度，表明粮食价格会容易大涨大跌。农业生产具有季节性，这种季节性受到农业种植品种生长周期的制约，粮食上市时难以在短时间内调节，进一步加大了市场价格的波动。蛛网理论表明，农业生产者只能以当前的市场价格来安排下期的生产。在正常情况下，生产规模一经确定中途难以调整，当期的生产规模已决定了下一期的产量规模。农业生产者以现有的市场价格为标准来预期来年的收益，赶不上市场变动的节奏，大部分农民只能根据眼前价格信号决定来年的生产活动，价格高了盲目多生产，价格低了就迅速减少生产，在生产中只能相互模仿，一哄而上，随大流的现象非常普遍。在生产中产量增大，超过市场的容纳量，收益就随之减少，当产品出现滞销时，难以抵御市场带来的风险，往往陷入“蛛网困境”。我国目前存在大量分散型的小农经济生产，难以掌握准确的市场信息，市场交易成本较高，市场意识较差，缺乏必要的市场指导，与当前大市场的粮食流通格局构成了突出的矛盾。

二、粮食价格运行的外部制约因素

(一)农业的风险性。农业生产的一个典型特征就是充满风险和不确定性。它对农民生活水平的提高、粮食市场的稳定和农业发展的可持续性产生重大的影响。按风险的来源农业风险可分为自然风险和市场风险。农业生产体现了经济再生产过程和动植物繁衍的自然再生产过程，农业高度依赖于自然，具有很强的弱质性。生命有机体的生长繁育及其与自然界进行物质和能量相互转换的能力和质量的高低，需要自然条件的作用，而自然条件的好坏是不可预测和不可控制的。自然界的台风、暴雨、干旱、冰雹、霜冻等特大自然灾害更是无法抵御，就农业总体来说，基木上仍是一个靠天吃饭的格局，如果风调雨顺，则五谷丰登，如果自然灾害频繁，则会大面积减产甚至颗粒无收，这意味着农业面临着比其他产业更大的自然风险。

任何产业都有市场风险，但粮食的市场风险独特性之一是粮食是具有生命特征的产品，因而难以保存其品质。在生产淡季，供不应求，价格上升，而生产旺季，供大于求，价格下跌，粮食卖不出去。粮食的市场风险表现为“多不得，少不得，不多不少真难得的”市场交易困境。

(二)政府对粮食价格的调控。改革开放之前，我国政府对农业实行严格的行政干预。农民不能根据市场经济需求自主进行生产和销售，就会挫伤农业生产劳动的积极性，因此计划经济必然成为短缺经济。城乡二元社会结构是农业产品比较效益低、工农业产品价格剪刀差形成的制度原因，只有真正实现城乡一体化，才能真正消除剪刀差。剪刀差的形成还有这两类产业本身的内在原因，工业品价格上涨相对较慢，是因为规模经济效应和工业生产技术的进步等因素，使得原材料、中间产品和劳动力的价格上涨被部分消化掉。而农业是典型的劳动密集型产业，生产的规模化、技术效益和创新效益较弱，还有过小的土地面积和不断下降的地力和资源环境的制约，导致粮食的价格必然随着农资价格和劳动力价格的上升而产生较大的变动。

当前，在市场经济条件下，剪刀差并没有消失，农业生产的分散性、农民居住地的偏僻性以及农民的文化程度较低、市场信息不灵等诸多因素，从客观上决定了工农业产品交换中，粮食所占的不利地位，同时，我国在加入世贸组织后，受到国外市场的冲击，美国、加拿大等国家凭借高度发达的农业科技和规模经济，降低了生产成本，提高了劳动生产率，而我国的农业产品成本持续增长，农业土地和水资源等相对更加稀缺，化肥农药的大量施用分别达到世界平均水平的3.6倍和2.5倍，使农业生产环境进一步恶化，土壤肥力持续降低，我国农业生产的资源环境约束的压力也日益加重，粮食质量低，成本高，失去竞争优势。从主观上来说,国家对粮食定价政策本身就存在缺陷:我国的粮食价格政策是以同时实现粮食增产和农民增收的双重目标为取向的，但在实际执行中，粮食价格政策一直是以粮食增产为中心，政府一直都是在鼓励农民努力增加粮食的生产，而粮食的增产并不必然导致农民增收。当粮食供过于求时，增产和农民增收的目标就会出现背离。以“增产”为中心，必然付出高昂的成本和代价[4]；政府对某种粮食的定价必须在市场调查的基础上进行，而粮食从生产到市场销售和政府定价会产生错位，政府的定价会滞后。市场竞争比较充分，市场价格也经常处于波动之中，但政府定价不可能经常变动。市场信息是不断变化的，政府很难根据市场的变化进行政策上的调整，因此政府的定价很难正确反映粮食的供求关系；现阶段政府的粮食定价，在持续增产的情况下，政府不仅不降低收购价格，相反还以高于市场的价格收购粮食，本质上是对市场调节的干扰。我国粮食领域出现的卖粮难和库存高的问题，其背后是因政府的行政干预而导致的市场机制被扭曲、粮食产销关系不协调所引起的[5]。政府作为粮食安全的守护者，又是粮食市场价格的直接确定者，政府职能异化使粮食价格和市场价值规律脱节，并向作为生产者的农民输送了错误的市场供求信息，容易给农民发出增产信号，混淆了粮食价格和粮食补贴的不同功能。由于政府保护价格远高于市场流通价格，所以会刺激农民生产的积极性并导致粮食生产过剩，进而造成产品过剩库存问题；政府的定价增加了农民对国家的依赖性，削弱了农民的市场交易和市场竞争能力。为维持农业的可持续性，政府只能沿着“高价农业”的路径继续补贴下去；市场机制在粮食价格调控中的作用被弱化，从而导致粮食价格倒挂问题突出；政府行为缺乏企业效益最优化的作用机制，政府为控制粮食价格的过高波动而需支付的行政成本呈膨胀态势，最终使政府的财力难以为继[6]。

三、提升粮食价格的政策建议

(一)市场决定价格。粮食市场化是一个发展的大趋势，很难想象整个国民经济体制是市场经济，而粮食运行机制却按计划经济来运行。市场经济的基本特征是市场发现并形成价格，它通过价格来体现商品价值与货币的交换关系。在粮食生产中人与人的关系上，就是互相依赖代替了自给自足，通过交换方式将许多互不联系的农业小生产者联系起来，纳入社会化的生产之中，才能满足整个社会多种多样的需求，才能最大限度地实现农民的生产效益。市场决定价格，并不是否定或忽视政府的作用，而是在更加宏观的角度，在尊重市场规律的基础上更好地发挥政府的作用。政府的职责和作用主要体现在直接健全相关法律法规，依法规范经营者价格行为，灵活性或阶段性地制定有关国计民生的重要商品和服务价格，保持价格总体水平的基本稳定，发挥价格引导、有效配置及有序流动资源的作用，使资源流向效率高的地方。打击串通涨价、哄抬物价、囤积居奇等各种价格违法行为，保障公平，维护良好的市场价格秩序，弥补市场失灵行为，而不是直接进行行政干预[7]。

(二)价补分离是目标价格改革试点的重要内容。近年来我国粮食价格上涨是向其价值的合理回归，具有明显的恢复性和补偿性。目标价格涵盖产品成本和合理盈利，反映产品价值。以目标价格作标准，当市场价格过低时，生产者可以直接从国家获得补贴；当市场价格过高时，国家对生产者不发放补贴，农民可以直接将产品通过市场交易实现增收。从理论上分析，价格补贴和市场挂钩的方式似乎很完美，无论粮食价格如何波动，实行价补分离都可以充分保证农民的利益不受到损害，但从政策实际执行的情况来看，在我国小农经济的具体国情下，采用目标价格将面临实际技术操作上的困难和风险控制两大难题。农村干部反映最多的问题就是种植面积难以核实，数据容易造假、农民意见较大。农民反映较多的是不同的地区种植周期、成本都不同，对统一制定的市场价格存在很大的疑虑。政府部门则难以根据市场的变化制定合理的目标价格。

为了减少价补分离政策在实际操作中的难题，可以实行价格补贴与市场价格变化完全脱钩的方法，这种做法意味着农产品的生产价格与消费者没有直接联系，补贴只与农民拥有的土地面积挂钩，与种植的作物种类或市场价格完全无关。在操作上，农民可以根据土地确权登记之后承包的土地面积直接从国家获得补贴。对补贴的多少和总量国家完全可以控制，国家也可以根据财力的大小灵活调节，根据需要对于不同地区实行不同的补贴标准[8]。这种补贴方式并不意味着粮食的生产不尊重价值规律和市场调节的作用，因为农民可以根据市场的需求种植作物，根据市场价格的变化进行交易，从而增加生产性收入。这一政策有利于提高农民的生产积极性，减少了市场风险，同时方法简单，易于操作，这种做法更适合于我国的国情。