□刘文丽

违宪审查制度是指具有违宪审查资格的国家机构审查并通过法定程序决定某一特定立法或行为是否符合宪法[1]。违宪审查程序的启动是整个违宪审查活动的起点。公民启动违宪审查程序是我国法治迈出的重要一步，但在具体的法律实践中，公民在违宪审查过程中的启动在中国基本形同虚设，并没有发挥实际作用。面对这种尴尬局面，有必要深入研究涉及公民启动违宪审查程序相关法律问题。

一、理论与实践：公民启动违宪审查程序的正当性

(一)尊重人权的原理：人民主权论。任何违宪审查制度都是建立在具有特定理论基础的政治法律信仰之上的。在这些理论中，人民主权理论具有进步意义。人民主权理论为公民启动违宪审查程序提供了理论依据。在17、18世纪，随着资本主义的发展，卢梭等人基于“君权神授”和“朕即国家”的理论，进而提出了人民主权理论。卢梭认为，公共意志体现的是国家主权。如果人民的权利被政府侵犯，人民可以选择废除原始契约，重新制定契约并且组建新政府。在他看来，人民主权不是一个抽象的概念，相反，是一种对公共意识的应用，更是一种至高无上的立法权力。基于此，国家实行公意显得尤为重要，在国家权力被行使的过程中，政府必须依法行事[2]。以人民主权理论为指导，许多资本主义国家，特别是英国、法国，进一步发展和普及了“议会主权”和“议会至上”这一政治学说，而这种学说拓展到许多资本主义国家的违宪审查实践之中。

(二)尊重人权的法律实践：基本人权保障。尊重基本人权的原则是违宪审查的重要基础，大多数国家对于这一认识基本相同；保障基本人权是宪法的基本法律价值和现代宪政的真正目的。

1.国家机构的权力和公民的基本权利(基本人权)是任何国家宪法的基本组成部分。国家机关依法行使公权力，为了实现保护人权的公共权利目标，有必要规范、保障和控制国家机构行使的公共权力。以致无论是资本主义国家还是社会主义国家，二者都是通过控制国家权力的范围和运作作为基本出发点，从而实现社会成员的基本人权和保护社会成员[3]。

2.宪法的另一个重要方面是公民的基本权利。在英美法系国家中，当公民认为其宪法权利受到侵犯时，可以向普通司法机关提起诉讼，普通司法机关根据宪法对规范性文件进行违宪审查，赋予公民宪法救济的权利。在大陆法系国家则需向特设的宪法法院提起诉讼，宪法法院对规范性文件进行违宪审查时应当参照宪法的相关规定。而今我国已经建立了由国家最高权力机关实施违宪审查权的制度，但当规范性文件侵犯到公民的宪法权时，公民能否以自己的名义向全国人大常务委员会提交宪法审查？宪法和法律都没有明确规定。《立法法》的基础是在于宪法精神和保护公民宪法权利的必要性。它可以以自己的名义向全国人大常务委员会提出违宪审查请求，这为公民的宪法权利建立了宪法救济制度。这表明了我国法治的巨大进步。

二、问题与困境：我国公民启动违宪审查程序的现状

我国的违宪审查制度经历了持续改进和发展的过程。我国公民启动违宪审查程序的法律依据是《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)。根据《立法法》第90条可知：如果认为行政法规、地方法规、自治条例和单行条例与宪法或法律相矛盾，可以通过提议来启动审查程序。审查要求的提出是法律赋予国务院、最高人民法院、最高人民检察院和省人大常委会的权力；国家机关、社会组织、企业和其他机构以及公民也可以提交审查建议。审查程序的正式启动依赖于审查要求的提出。当有关机关正式提交审查请求后就必须要进入审查程序。然而在提出审查建议之后，还需要经专门委员会的研究，以此确定能否进入到正式的审查程序，看是否必要。公民开展违宪审查的基础是一个国家的违宪审查制度。《立法法》对宪法违法行为的审查的相关规定有一定的局限性。《立法法》对违宪审查的有关条文存在一定的限制。客观地说，由于这种限制造成了启动违宪审查程序的模糊性。

(一)《立法法》规定公民启动违宪审查的局限性。

1.公民启动的是全国人大常委会的违宪审查权。依照《立法法》的规定，全国人大常委会作为公民启动违宪审查的受理主体，启动违宪审查的具体内容则是“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触”。《立法法》列出了修订的依据是按照规范性文件的层级顺序进行的，可是如果层级序列完整，违反低级法律规范文件自然会违反高级法律规范性文件，因此只要审查上层和下层之间的规范性文件的一致性即可，而没有必要再在更高位阶中查找违规依据。从这个角度来看，全国人大常委会的违宪审查权很难在严格的法律层级中发挥实际作用，因而公民在启动违宪审查过程中难免存在某些局限性。

2.公民启动违宪审查的程序缺失。依照《立法法》的规定，法律中没有作出具体受理程序的规定，全国人大常务委员会在受理后应该如何回复、在多长时间内回复、倘若不受理又该如何作出回应以及程序规范需要多长时间，这些具体的程序性规范都存在缺失。此外，《立法法》还规定，一旦公民提交审查建议后，全国人大常务委员会将根据“必要时”对其进行审查，这是一个无法确定的概念，究竟何时为必要，为何必要等都没有做出具体的规定。《立法法》仅仅规定公民可以提出违宪审查的权利，但对如何实施违宪审查的问题没有规定。

(二)公民启动违宪审查程序的实践难题。目前，我国的违宪审查制度并不完善，公民依据《立法法》行使的违宪审查的权利在实践中处于尴尬境地。近年来，凭借《立法法》的规定，当规范性文件侵犯到公民的宪法权利时，公民可以以自己的名义向全国人大常委会提出建议，进行违宪审查。近些年来，公民向全国人大常务委员会提交请愿书进行违宪审查的建议经常出现。除去具有重大社会影响的孙志刚案，还有2007年12月4日，69名法学学者向全国人大提交了对劳动教养制度进行违宪审查的建议。这一以公民身份的提案主要通过四个方面：违宪，与《立法法》的上层法律冲突、与国际公约不相容以及政治管理。从而提出了对劳动教养制度进行违宪审查的理由。这起公民上书案件被认为是继2003年孙志刚案后，公民以自己的名义提出违宪审查的再次努力。由于在启动违宪审查程序时，公民将面对着一个无法企及的法律困境。如果对法律的规定过分期望，这将导致法律的实际作用被忽视。因此,在认识到公民提起违宪审查程序的问题和困境的背景下，为了真正促进我国违宪审查程序的建立，应该有针对性地去寻求我国公民启动违宪审查程序的具体途径。

三、思考与展望：公民启动违宪审查程序的路径设计

(一)深化公民启动违宪审查程序的立法建设。在违宪审查的程序保障方面，外国的做法是由特别法律做出调整和保障。我国目前的违宪审查制度在具体程序、方法、期限和责任方面缺乏相应的规定。从而使我国目前的宪法作用受到为具体立法提供依据的限制，这种宪法作用更多的是一种宣示的性质，并未能真正地为解决宪法争议提供宪法依据。因而，制定《违宪审查程序法》以明确限定违宪审查的启动对象、方式、条件、具体操作程序以及监督程序，从而确保和完善公民启动违宪审查程序显得尤为重要。

(二)建立公民启动违宪审查程序的监督机制。从公民启动违宪审查程序的运作状况和具体实践来看，公民启动违宪审查程序的运作过程受阻，实际表现不佳。这与我国对于公民启动违宪审查程序的监督机制的不完善具有重要联系，这将严重影响程序的正当运作和功能的有效发挥。于是有必要彻底改变现有监督机制的弱化以及过于形式化的现状。通过加强监督的专业化，连续性，公正性，制度性和可操作性，以此保证公民启动违宪审查能够顺利运作。建立专门的监督机构，明确组织、工作方法、监督范围、操作程序、权利、义务、时限、补救措施以及监督失职的责任，最终达到保障监督过程的制度化、程序化和透明化的目的，并发挥相应的强制力。

(三)建立公民启动违宪审查程序的救济机制。目前，从中国的法律实践来看，法院很难在法庭上解决法律上的违宪纠纷。在这种情况下，唯一可能的补救办法是向全国人大常务委员会提交违宪审查请求。审查这些建议的权利应该是宪法权利救济的性质，绝非是政治监督的性质。因此，法律应考虑实际需要，并为公民启动违宪审查的程序提供灵活性的规定。换言之，违宪审查的一般程序可以适用于某些特定案件发生之前，不特定的公民向全国人大常委会提起审查建议的请求；在具体案件发生之后，如果公民提议以自己的名义进行合宪性审查，则应适用特别程序进行审查。这就是说，只要公民提出审查请求，便无需全国人大常委会工作机构的研究，就可以进入正式的审查程序，这不仅反映了宪法权利救济过程的刚性和效率，此外，它在宪法审查中充分发挥了最高权威的重要作用，有效地救济公民的宪法权利。