高明鸣

(中山开放大学，广东中山，528400)

当前，国内社区教育在蓬勃发展的同时，一些地方存在未能与社会治理深度融合的问题。具体表现在：（1）定位上，社区教育未能真正扎根社区，异化为变相的学校教育或者一般意义的继续教育培训；（2）认识上，仍停留在“让居民有事可做”的层面，未能充分意识到社区教育对促进社会治理的重要作用；（3）实践上，社区教育的内容局限于满足生活技能、养生保健、休闲艺术等个人需求层面，未能提升至服务社区整体发展需求层面；（4）管理体制上，存在条块分割的现象，相关部门缺乏有效协同，不利于社区资源的高效调度，也不利于社区教育深度融入社会治理体系。要解决上述问题，需要在认识和实践层面回归社区教育的“社区性”，丰富社区教育的内涵与实现形式，挖掘社区教育助推社会治理的深层价值，并在管理体制与政策层面推动社区教育与社会治理有机融合。

一、社区教育与社会治理的相容性

（一）“社区性”是社区教育的内在要求

社区教育兼具“社区性”与“教育性”的双重属性。其中，“教育性”是对社区教育内容、形式及功能的基本限定，使其区别于其他社区活动，也要求社区教育行为应符合教育教学的共性规律。“社区性”是社区教育的另一重要属性，隐含了对社区教育理念、场所、对象、手段等方面的要求，是其区别于其他教育形式的关键特性[1]。

教职成教司〔2000〕14号文《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》中指出：“社区教育是在一定区域利用各类教育资源，开展的旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活动。”国家标准化管理委员会进一步明确，社区教育是指“在社区中，开发、利用各种教育资源，以社区全体成员为对象，开展旨在提高成员的素质和生活质量，促进成员的全面发展和社区可持续发展的教育活动”[2]。可见，上述两项具有较高权威性的定义，均对社区教育的“社区性”有所要求，即要求社区教育在满足社区成员个体学习需求的基础上，应发挥对社区或社会发展的促进作用。

（二）社区教育是社会治理的重要手段

满足社区居民的终身学习需求是社区教育最基本的功能，也是所有社区教育工作的出发点。然而，社区教育不等于“在社区里开展的教育活动”。“社区性”是其关键特性，故社区教育不应仅仅停留于让居民“有课可学”、“有事可做”这一价值诉求，否则将无异于一般的继续教育培训活动，大大降低其作为社会治理重要手段的独特价值。

党的十九大报告提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》（教职成〔2016〕4号）明确要求，要充分发挥社区教育在“推动社会治理体系建设”等方面的作用，“推动社区教育融入社区治理，不断丰富社区建设的内容”。民政部等16个部门在其联合颁发的《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》（民发〔2016〕191号）中将“统筹发展城乡社区教育”作为扩大城乡社区服务有效供给及创新社会治理的重要内容之一。可见，在当前的制度层面，社区教育已经不再是局限于单纯教育范畴内的行动，而是被赋予了更多社会性的社会实践[3]。

社区教育可视作一种隐性的社会公共空间，天然具有促进社会交往、联结社会主体、提供交流平台、汇集社情民意等社会功能[4]，与“共建共治共享”的社会治理理念不谋而合，是行之有效的社会治理手段。推动社区教育与社会治理深度融合，既是社会建设的现实需要，也是社区教育深层次发展的必由之路，从而为社区教育赢得更为广阔的发展空间。

二、社区教育助力社会治理的中山实践经验

经过近十年的发展，中山基本形成了由市委市政府牵头、以开放大学为主力、相关职能部门和群团组织协同、各镇区和基层社区积极探索、广大企事业单位大力支持的“大社区教育”网络格局，为建设学习型社会打下了良好的基础。自始至终，中山将社区教育作为推进城乡社会治理的重要手段，形成了独特的中山经验。

（一）首推“2+8+N”模式：社区教育嵌入社区建设工作体系

早在2008年，中山市作为全国统筹城乡发展改革试点，由市委牵头组建社区建设委员会，联合相关职能部门率先在全市范围内推行“2+8+N”城乡社区建设模式（注：“2”指建立一个社区建设的协调委员会和建立一个社区服务中心；“8”指社区服务中心承担民政、文体教育、计划生育、治安等八项基本公共服务职能；“N”指各村居根据实际需要培育的社区社会组织）。在此基础上，各镇区以及社区以“全民公益园”和“党群服务中心”等载体形式，为社区教育的场地设施、服务对象、工作机制等提供了基本的保障。尽管初期尚未有“社区学院”等实体，但此举实质上已将社区教育落实成为社区建设和社区服务的有机组成部分。

（二）全民修身行动：社区教育融入社会治理的鲜活实践

从2011年9月开始，中山市在全国率先开展为期五年的全民修身行动，并将其作为全民参与社会治理的重要切入点，强化优秀传统文化和时代精神“以文化人”的教化功能，引导市民修养身心、涵养德性，加强社会主义核心价值观建设。全民修身行动由十大领域组成，包含了：公民意识培育、城市精神光大、优良品德倡导、公共文明实践、传统文化弘扬、幸福能力提升、新中山人融合、阳光少年自强、领导干部尚德以及和美环境营造等。

在此期间，中山市依托村居、学校、厂企在全市范围内成立了1100多所修身学堂，围绕十大领域开展修身教育活动1.5万多场次，群众参与达300多万人次，成为全民终身学习和社会建设的有效载体。以修身学堂为典型的全民修身行动是社区教育融入社会治理的具体实践，对弘扬社会公德、倡导现代公益、塑造城市精神、促进新老中山人融合等起到了显著的作用，也为社区教育在基层的铺展打下了良好的基础。中山的做法得到了中央文明委、中宣部和省委、省政府的高度关注和肯定，省委宣传部曾在中山召开现场会，面向全省发文推广其成功经验。

（三）青年社区学院：青年群体参与社会治理的基础和先导

在推进社区教育的进程中，中山的教育、民政、工青妇等系统均运用自身政策资源，在各自的职能范畴推动社区教育融入社会治理，其中尤以团市委建立的青年社区学院为典型。

2012年，中山市成为广东省共青团枢纽型社会组织综合改革试验区，团中山市委确立以“三驾马车”的路径推动综合改革，即：以青年社区学院（修身学院）实现社会建设集群效应；以枢纽型社会组织重构共青团社会资本；以社会企业建设激发社会活力。在随后的两年内，团市委依托镇区团（工）委，通过直接管理或购买服务的方式，在全市24个镇区均建立起青年社区学院。青年社区学院以公益课程和专题活动为主要形式，一方面丰富青年群体的业余生活，另一方面培育青年社会建设人才，助力社区和谐稳定，在“三驾马车”中发挥基础和先导作用；社会组织的人才来源于青年社区学院，吸引、服务青少年，促进自我提升；社会企业运用商业手段实现社会公益目的，不断反馈青年社区学院和社会组织，促进两者可持续发展。“三驾马车”相互支撑，形成良性的自我循环体系，是推动青年群体参与社会建设、创新社会治理的重要抓手，使得抽象的“社会”与“社区教育”概念在现实工作层面落地生根。

三、中山开放大学开展社区教育的探索实践案例

中山开放大学是中山市社区教育事业的先行者和主力军，其坚持以社区为根、特色发展，利用自身在办学网络、师资力量、教育技术等方面优势，逐渐摸索出一套通过社区教育助推社会治理的方式方法，并积累了一系列特色鲜明、成效显著的实践案例。

（一）走读乡土文化：引导市民探寻家乡之美

“走读乡土文化”是中山开放大学于2016年下半年推出的社区教育特色研学活动项目。该项目旨在通过线上学习、线下活动和阅读等形式，引领市民探究和体会中山的人文之美、生态之美，帮助市民特别是新中山人认识家乡，融入社会，并陶冶积极向上的情怀，从而推动终身学习，传承香山文化，助力社会治理。目前，学校已先后在市内的南区、民众、翠亨新区、五桂山、沙溪、新平乡等镇区（乡村）举办6期走读乡土文化活动，并完成首批研学项目指南编写共7项，相关活动和指南编写将在近期覆盖全市25个镇区，并完成相关的微视频教学资源制作。

为了突出“乡土文化”和“社会治理”的元素，每期研学活动的主题、参与群体、活动形式各不相同。（1）主题多样化：项目深入挖掘并融入当地突出的文化元素，如“走读南区”主打“侨乡”元素，“走读民众”以“水乡文化”为主题，“走读沙溪”以探寻古村落为主题。各主题紧扣时代热点，将乡村振兴、生态农业、特色小镇、新区建设等元素融入到研学活动中。（2）参与人群多元化：如“走读南区”、“走读五桂山”以新中山人、大龄青年为主，“走读翠亨新区”、“走读沙溪”以党员志愿者、社区学院优秀学员为主，“走读新平乡”以入党积极分子为主。涵盖从小孩到老年的不同年龄层，并根据主题有所侧重，体现全民终身学习的意涵。（3）活动形式多样化：灵活运用实地探访、乡村讲堂、口述历史、体验式实践、互动游戏等教学方式，结合事先编印的学习资料，达到寓教于乐的效果，特别是邀请电视台知名主持人和当地乡贤现场讲解，增强活动的趣味性和参与度。

“走读乡土文化”项目特色鲜明，助力社会治理效果显著。调查显示，参加该系列活动的市民有近60%为新中山人，参与者普遍认为在“熟悉家乡”、“融入当地社会”、“结识新朋友”等方面获益最为明显。《中山日报》、中山电视台等主流媒体均对该系列活动进行过多次报道，该项目也被评为“全国终身学习品牌项目”。

（二）百万职工大培训：助力新市民快速融入社会

中山是外向型的沿海工业城市，全市常住人口中近一半是外来人口。帮助数量庞大的新市民快速融入当地社会，是中山社会治理工作的重中之重。

从2014年下半年开始，中山开放大学连续多年承办市总工会的“百万职工大培训”和“女职工修身学堂”项目。学校整合校内师资和校外专家合共240多人，组建“社区教育智库导师”团队，开发出职业素养提升、身心保健、粤语、岭南文化等200多种讲座主题以及相关微视频资源。截止2018年底，学校以校本部“职工大讲堂”和企业“流动修身学堂”的形式，面向全市职工开展修身讲座1100多场，服务企业职工近12万人次，其中绝大多数是新中山人。修身讲座深受企业和职工欢迎，报名经常不到一小时即爆满。这种直接深入到各大厂企开展公益培训的做法，既大大方便了职工的终身学习，也十分有助于广大的外来务工人员提升自我并快速融入社会。以此为基础，中山开放大学获得全国总工会“职工培训示范点”以及中国成人教育协会“全国首批城乡社区教育特色学校”等称号。

此外，中山开放大学还与部分镇区政府合作举办“党员志愿者学院”和“文体志愿者学院”，通过社区教育提升志愿者综合素养和服务技能，发展社会公益事业。市民参加中山开放大学举办的社区教育活动达一定时数可获取结业证书，证书可作为新中山人入户及子女入学的积分依据。

四、反思与讨论

上述案例只是社区教育融入社会治理的较为初步的尝试，虽取得一定成效，但在深度和系统性方面仍需提升。要实现社区教育与社会治理的深度融合，在理论和实践层面还需进行更深入的探讨和尝试。

（一）社区教育应如何突显社会治理元素

社区教育要融入社会治理，其方式方法应是多种多样的，不存在固定的模式和普适的路径。从社会学的视角来看，社会治理是政府、市场、社会组织、公民等多元主体的合作性社会行动过程，其目标在于解决社会问题、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展[5]。归根到底，社区教育要深度融入社会治理，核心在于从传统的学习本位意识跃迁至社会问题导向，即“议题导向”[6]的发展策略。其关键点在于从参与主体、教学内容、实现形式等层面突显社会治理元素，围绕“通过社区教育促进多元社会主体合作，提升居民参与社会治理的能力”这一主线做文章，进而与“乡村振兴”、“学习型城市建设”等国家宏观战略相契合。

首先，在参与主体方面，社区教育应最大限度保持开放的格局，广泛吸纳政府机构、社区管理者、学校、社会组织等作为社区教育的供给主体，充分发挥各自在把握方向、资源提供、组织动员、专业支持等方面的优势，共同参与课程建设及活动实施。而且，社区居民并非只是被动参与教育活动的对象，其同样也应当作为社区教育的施教主体。这一由多元主体构成的社区教育治理体系，本身就是社会治理体系的重要组成部分，是社区治理的基石。

其次，在教学内容方面，除了传统的以提高学习者个体知识技能的内容以外，有必要设计以社区建设和社区发展为首要目标的教学内容，如有关社区环境美化、社区文化创意、社区非遗传承、社区产业经营、社区创业就业、社区物业管理、街区更新等方面的内容，尽可能贴近社区自身需求，体现社区特色，聚焦社区公共议题。

再次，在实现形式方面，可以考虑对社区教育活动所涉及的各种元素围绕特定的主题进行有机的重组，从而实现课程、讲座、实践活动、线上学习、小组学习等各种学习形式相互融合，而非孤立的一门课、一场讲座或一次活动。社区营造是社区教育助力社会治理的绝佳载体。居民在导师或社工的辅导下，围绕共同关切的社区议题，共同学习，共同协商，共同探究，共同实践，最终解决社区问题，促成社区文化、环境、产业、服务等方面的提升。在此过程中培育的学习型组织、志愿者团体，将反哺社区教育和社区服务，壮大社区工作力量，形成社区治理的良性循环。

（二）社区教育应如何扎根社区基层

以笔者所在的中山市为例，尽管社区教育实际上早在十多年前已全面铺开，在促进全民终身学习和社会治理等方面也取得较显著的成效，但截至目前，由于管理架构和系统建设的欠缺，其社区教育仍未能完全下沉至社区末端。无论是开放大学，抑或是工青妇、镇区政府等系统，其开展社区教育的“主战场”仍集中在镇（街）一级，在社区层面的投入仍比较零散，缺乏系统性和可持续性。由于社区教育主要停留在中间层次，致使其与社区事务仍有一段距离，与基层社会治理的融合程度仍不够深入直接。

从行政管理的角度，由于社区教育的主体、内容和受众都十分多元化，一套完整的社区教育顶层治理架构离不开地方政府的统一领导，也离不开教育行政、民政、财政、人社等部门的协同支持。《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》也有相应的指导性意见，并将教育行政部门明确作为社区教育主管部门。在实践中，除了重点发挥教育行政部门的规划、督导和统筹职能，民政部门的职能作用也至关重要。在我国的政府职能体系中，民政部门是指导城乡社区建设的归口管理部门。相较于其他职能部门，其对基层社区治理、社区服务、社区福利等工作更具有直接性和系统性。

因此，无论采取何种管理体制，社区教育要想真正扎根社区、面向社区、服务社区，亟需建立包含教育和民政两大系统在内的协调联动机制。特别是要注重发挥和吸纳民政部门的职能优势，确保社区教育所需的政策资源能畅顺通达至基层社区的“最后一百米”，最大限度实现社区教育与社区治理的深度融合。

（三）开放大学应扮演何种角色

开放大学（含广播电视大学，下同）作为服务全民终身学习的新型高校，理应将社区教育作为当前和今后的办学方向之一。现实中，由于各地社区教育的发展模式和发展程度各不相同，开放大学在当地的办学地位和办学模式也各有差异，导致开放大学在其中扮演的角色也不尽相同，大致可归纳为三种类型：（1）指导型。以江浙沪地区为典型，普遍赋予开放大学部分原本应由政府承担的“准行政职权”，具备对地方社区教育事务的指导、督导、评价等职能。（2）服务型。开放大学在社区教育领域不具备法定意义的指导性地位，只作为地方社区教育供给体系中的其中一员，借助学校自身资源或受政府委托提供社会服务。目前这一类型占大多数。（3）全能型。不仅兼具“指导型”和“服务型”的职能，而且作为以社区教育为主业的办学实体，全面举办和统筹管理当地的社区教育事务。以脱胎自广播电视大学的温州城市大学最为典型、最为彻底。

上述三种类型不宜简单进行优劣比较，只要能与当地行政管理体制相适应，有助于社区教育在全社会广泛深入开展，就不失为行之有效的模式。实际上，由于有能力提供社区教育的社会主体十分多元，涵盖内容非常广泛，开放大学要统筹全区域的社区教育事务也绝非易事。若外部支持或自身条件不具备，与其面面俱到，不如找准切入点，结合自身专长，在“内容”层面做文章，主攻师资建设、课程设计和资源开发。在发展方向上，应逐步深化与社会治理的相互融合，通过内容和形式的创新，力求突显社会治理元素，体现社区教育对提升社会治理能力的支持。具体实践可选取个别城乡社区进行试点，再作示范和推广。这一策略定位实际上赋予开放大学参与社区教育的另一种可能性，即社区教育的“研发者”和“实验者”，并将拓宽开放大学以及社区教育的发展空间。

总体而言，我国当前社区教育政策具有“冲突性低-模糊性高”[7]的特征，实践中各部门之间不存在明确的权属主张以及明显的利益冲突，社区教育边界的模糊也为多元主体的广泛参与提供了可能性。这一特征意味着我国社区教育存在较大的试验空间，也为进一步丰富社区教育内涵、创新社区教育形式提供了有利的条件。也只有实现社区教育与社会治理的深度融合，才能更充分地体现社区教育的独特价值，对社会发展产生更为深远的意义。