王 莉，杨建波，许爱国，申俊鹏

(1.河南测绘职业学院，河南郑州 450065；2.河南省科学院地理研究所，河南郑州 450052；3.河南省征地储备中心，河南郑州 450046；4.河南省自然资源厅，河南郑州 450000)

自2015年国务院办公厅印发《关于加快转变农业发展方式的意见》中首次提出了农村土地承包经营权退出问题，至2016年国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》、2017年《农村经营管理工作要点》等，我国以改革为出发点相继提出了一系列关于承包地退出的文件和通知。当前承包经营权登记发证已大规模推进，很多地方政府都已在开展承包地退出的工作，这为承包地退出奠定了基础，但在法律层面上却欠缺对承包地退出的一个系统规定，在实践中各个地方政府对于承包地退出规定也是千差万别[1-3]。如何在保持农村原有基本经营制度不变，利用科学的退地程序对退地农民进行合理补偿并完善有效的社会保障制度[4-6]，如何通过构建合理的农村土地承包经营权退出机制，科学、理性高效地鼓励农户从农村和农地中自愿有序退出既有理论意义，更有实践价值。

1 农村承包地经营权使用现状

1.1城乡收入差距仍然较大2010年，我国城乡人均可支配收入比为3.22∶1.00，河南省城乡人均可支配收入比为2.97∶1.00；2016年全国为2.72∶1.00，河南省为2.33∶1.00[7]。总体上，城乡人均可支配收入的差距有所降低，但降低幅度较小。

1.2土地经营在农户经济中的重要性不断下降随着农村劳动力大量进城，原土地出现分化，有的流转，有的撂荒，同时，农村劳动力素质下降，导致了部分承包地出现土地集约化、精细化程度降低，撂荒地的规模不断扩大，从事农业生产的农户收入水平是在不断提高，但农业增收问题却日益严重。

1.3耕地保护形式依然严峻城市建设用地和农村居民点建设用地出现“双增长”态势，对耕地保护形成了“双重”压力。1990—2016年我国城镇村占地面积都在增加，27年间城市建成区面积4.1万km2，县城和建制镇增加了4.4万km2，农村人口减少了2.5亿，村庄面积却增加了2.1万km2[8]。在占用大量耕地基础上，建设用地大量增加，占用了大量耕地，对耕地资源提出了严峻挑战。

1.4农村土地新的经营主体已经形成截至2016年6月，全国2.3亿农户中，流转土地农户超过7 000万，比例超过30%，东部沿海发达省份超过50%。这7 000万的农户中其身份仍是土地承包者，但其承包地多数已流转出去，不再从事农业生产。新的包括家庭农场、农民合作社、农业企业等生产主体有270多万个[9]。

1.5现行农村承包土地产权制度中问题较多宪法和民法通则及土地管理法对农村土地所有权主体及内涵规定模糊或没有规定，且这些法律对国家建设用地和集体建设用地使用权做了不同的规定，造成集体土地因权能不完全，致使农村土地侵权现象严重、征地案件频发等问题。长期来占我国人口80%的农村居民大多游离于社会保障之外[10]，农村土地承包权安全性差，稳定性和转让性缺乏。

2 当前农村承包地退出中存在的问题

2.1制度缺陷中共中央和国务院《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中承包地的流转、再转让及备案等相关规定，限制了农村土地的流转以及农民土地财产权益的实现，不利于农地适度规模经营的实现和有关农民工的市民化。特别是对于承包地退出的前置依据(原则)、中间环节(程序及标准)及后续服务(保障)无从提及，缺陷严重。

2.2标准不足农地退出试点表明，农民因家庭条件、个人情况及对现状问题看法上的差异性，使其对退地承受能力各不相同，当前农民对退地的决策还是徘徊、犹豫的。当前退地补偿总体水平较低，且退地中也没有一个让人信服的补偿标准，很少考虑农民退地后的生产发展和生活保障，更没有顾及退地农民是否能够融入城镇，这些都大大挫伤了农民退地的积极性。

2.3政策缺失《农村土地承包法》自立法来对承包地的权利义务规定就不清晰，对承包地收回和退出的规定更是模糊或根本没有。十七届三中全会的《决定》总体上看也不够完善。《土地管理法》《农村土地承包法》及《基本农田保护条例》等对承包地退出的立法上基本是空白的，退地的具体操作缺乏强有力的法律保障，现行的《农村土地承包法》等法律条文面临着修法挑战。

2.4激励不够农地仍是农民能够依靠的生活最后保障，城镇化还没有给农民带来足够的福利，更别说健全的社会保障体系，农民还是很注重承包地的现实收益。地方政府在农民再就业、入城门槛、入城户籍制度改革、入城后子女医疗、教育等关键问题上缺乏有效的接纳、激励、保障机制，这就加大农民在承包地合理合法退出过程中观望、迟疑和徘徊。

3 促进土地承包经营权有偿退出的措施

3.1构建科学机制

3.1.1确立退出原则。完善土地承包经营权退出机制必须坚持公平、依法自愿、尊重农民权利、等价有偿、统筹兼顾的原则。

3.1.2确定退出条件。首先，以家庭或户为单位提出申请；其次，在过程中以真实意愿来申请退出，使申请主体表示的意思真实有效；第三，须征得农村集体经济组织2/3以上村民同意，使承包地退出的必要条件合法有效；第四，严禁任何主体擅自改变其农业用地的基本性质。

3.1.3构建科学程序。建立以下7大程序[11-12]，完善土地承包经营权：①启动程序。农地承包经营权人向相关主体提出退地需求，决定放弃其拥有的土地承包经营权。②通知程序。土地承包经营权人无需通知集体的前提是土地承包经营权人采用与集体协商的方式退出土地承包经营合同。③申请程序。农户退出承包地时，应当向集体经济组织提出书面申请。④表决程序。收到通知后，需在合理的期限内对土地承包经营权的通知进行处理。对于在合理的期限内，对退出行为不做出相应的退地需求且无正当理由的，应视为集体同意。⑤公示程序。农村集体经济组织应对农村居民退出承包耕地情况进行公示时间不少于一定时间。⑥签订合同程序。退出承包地的农户应与集体经济组织签订书面退出协议，即农村土地承包经营权退出合同。⑦交付及变更登记程序。当土地承包经营权人征得本集体同意或者根据法律规定不需要征得集体同意的，应及时交付并协助对方当事人向有关登记部门办理土地承包经营权的变更登记手续。

3.1.4明确退出责任。在建立健全土地承包经营权退出的监管共同责任机制基础上，规范退出中的不正当行为，防止当事人采用隐瞒、欺骗、编造等非法手段获取补偿或谋取不正当利益，严肃追究当事人的法律责任；同时，要防止有关职能部门、集体或个人利用职权，中饱私囊或截留、挪用农户退地补偿金。

3.2促进土地承包经营权有偿退出的建议和措施

3.2.1强化支撑体系，实施系统引导。尊重农民退地意愿，规范受让主体行为，先期引导有条件农户有偿地退出承包地，建立土地退出的缓冲期制度。强化对承包地退出的激励，设立城乡统筹发展基金，继续完善城乡管理制度，加强农村公共事业。进行非农就业培训，强化农民的非农化就业，打造农村土地承包经营权退出的引力机制。分区域有序确定退出对象，制订科学的退地补偿标准，建立集体和农户充分协商的市场化补偿程序，加强退出后承包地的管理和利用，保障退地农民后续生活。

3.2.2修改调整法律，完善政策支撑。加快和完善承包地确权登记发证，制定集体经济组织成员进入和退出资格，细化成员权利。修改《宪法》《农村土地承包法》《土地管理法》和《土地登记条例》，出台《中华人民共和国农会法》《农村土地流转管理办法》《农村土地承包经营权退出管理办法》及《农村集体经济组织条例》等[13]。制订完善相应配套的通知、条例及地方法规，在土地分配上改行政手段干预为经济杠杆调节，加快完善土地承包经营权退出的金融、土地、财政、税收等方面的政策措施。

3.2.3制订科学标准，培育中介机构。划分农村承包地的质量等级，建立集体土地价值评估体系和土地最低保护价制度。构建农地基准地价、农地市场流转价格、承包权补偿价格、经营权补偿价格、承包地退出最低保护价格等系列退出价格体系[14-15]。采用多样化补偿方式，建立分区域承包经营权主动退出、被动退出的货币补偿标准、福利补偿标准、最低保障补偿标准等[16]。以乡镇为单元，培养和健全农村土地市场的中介组织，建立承包地退出过程中对象评定、信息收集发布、资源资产评估、法律咨询、交易代理、登记备案、金融保险服务、风险防范等服务。

3.2.4完善保障机制，解决后顾之忧。积极推动和完善退出地换房换社保政策，建立中央、地方和农民三方的退地社会保险资金。设立退地政府补偿周转金，建立银行对退地农民前期的扶植减息优惠货币政策，健全农村生活最低保障、医疗、养老和救济制度。建立城乡统一的土地税制，调节城乡土地增值收益分配。借助农村产权交易所，探索建立国家土地赎买收储基金政策。完善农民再就业培训，建立城乡统一的失业登记制度。构建动态权利配置机制和再就业地落户的户籍迁移制度。