杨花英

(吉首市委党校中心城市研究中心，湖南 吉首 416000)

中国区域发展差异较大，脱贫攻坚任务十分严峻.习近平同志在第十八届五中全会上提出“农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”[1]的战略任务.吉首市地处湘、鄂、黔、渝四省(市)边区中心腹地，是湘西土家族苗族自治州(简称湘西州)首府所在地.为了更好地贯彻湖南省人大常委会农业与农村委员会《关于委托开展脱贫攻坚调研”的通知》的精神，给省人大常委会听取和审议省人民政府关于全省脱贫攻坚情况提供参考意见，吉首市人大常委会组织成立了课题调研小组，奔赴其有代表性的马颈坳镇、矮寨镇和丹青镇，围绕精准脱贫的现状、面临的问题和采取的措施进行实地考察.

1 吉首市精准扶贫脱贫的现状

1.1 吉首市脱贫攻坚概况

吉首市是省脱贫攻坚的直接联系点，辖6个街道、5个镇、1个乡，有110个行政村、40个社区，其中贫困村(社区)74个，非贫困村(社区)76个.自建档立卡工作开展以来，经精准识别认定，全市共有建档立卡贫困户11 882户43 160人.通过3年(2014—2016)的艰苦努力，共31个贫困村退出，脱贫6 558户23 969人；截至2017年，未脱贫人口5 324户19 191人.在“十二五”期间，贫困人口由2010年末的10.2万人减少到2016年末的1.9万人，贫困发生率下降到10.9%.吉首市2014—2016年连续3年被评为全省“全面小康推进工作前十位县”.

1.2 吉首市精准脱贫攻坚的成绩

吉首市以精准脱贫统揽经济社会发展全局，将精准脱贫作为工作的重中之重，作为“第一民生工程”和重大政治任务来抓，成立了高规格的精准脱贫攻坚领导小组.市委书记任组长，市长任常务副组长，市四大家其他相关领导任副组长，领导小组内设“十项工程”工作协调小组，明确了工作任务和职责，并抽调专人办公，实行挂图作战.通过“五个坚持”扎实推进精准扶贫和精准脱贫工作.

1.2.1 坚持抓“精准”，夯实基层基础 通过“回头看”，组织了“十个常委、百支队伍、千名干部”进村入户大走访行动，理清建档立卡底数，做到精准纳入和精准清除，确保贫困户的基本信息准确无误.实现了贫困村、贫困户“一户一卡、一村一册、一乡一薄、一市一柜”三级档册管理制度；建立了“五个一批”“十项工程”村、乡镇街道、部门工作名册台账；整理充实了各类工作资料并进行了规范的分类归档.

1.2.2 坚持抓“帮扶”，深入开展工作 101个帮扶单位选派221人组建成84个驻村扶贫工作组，对全市84个贫困村(吉首市未进行行政区域调整前的贫困村)实行省、州、市、乡镇街道四级联动驻村帮扶，实现了贫困村的全程帮扶.对非贫困村中的贫困人口，一是组织各乡镇街道党员干部开展非贫困村贫困户结对帮扶；二是统筹安排全市在编在岗的3 699名职工通过发挥自身职业特点及其优势资源，与贫困户“一对一”结对帮扶.帮扶人对贫困户的帮扶，在走访及帮扶计划、内容、项目、措施、成效上都作了规定，并列入检查、督查和考核之中.

1.2.3 坚持抓“政策”，推动落地生根 吉首市委、市政府非常重视扶贫政策的制定，多次召开市委常委会议、市政府常务会议，结合本地的实际情况，研究相关政策措施，确保扶贫政策的针对性和有效性.在金融扶贫、产业扶贫、电子商务扶贫、资产收益扶贫和产业园区带动贫困户脱贫等方面都出台了具体的政策和优惠措施(如《2016年吉首市金融产业扶贫工作实施意见》《吉首市产业扶贫奖励实施方案》《吉首市产业扶贫奖励实施细则》等)，积极提倡企业、大户能人带动贫困户发展生产，也鼓励有意愿和劳动技术能力的贫困户自主发展.金融扶贫小额信贷工作实现“零”的突破，全市已评级贫困户11 882户，参评率达100%，建档立卡户10 217户获得贷款有效授信，1 247户获贷款5 886万元，完成省下达年度指导计划数的130.42%，投入到企业或合作社的生产经营，确保带动的贫困户受益1 000元以上.

1.2.4 坚持抓“统筹”，突出重点工作 在扶贫资金投入和使用管理上，通过加强资金整合，改革扶贫资金分配方式，下放扶贫项目审批权，细化产业扶贫以奖代补标准，加强扶贫资金项目监管等实现精准扶贫、阳光扶贫和廉洁扶贫[2].通过向上争取项目、银行贷款、实施PPP项目和公司自筹等方式，全市共统筹整合扶贫资金约5.83亿元(其中部门资金5.07亿元，社会资金0.76亿元)，市本级整合用于精准扶贫的资金1.12亿元.

按照湘西州精准脱贫“十项工程”的任务要求，全市项目计划、资金和措施基本落实.(1)生产发展脱贫工程方面.推动种植业、养殖业和旅游业齐头并进，基本形成了以蔬菜、茶叶、椪柑和中药材为主的特色种植产业扶贫；以娃娃鱼、鲟鱼、牲猪和稻田生态养殖为主的养殖产业扶贫；以花卉苗木种植、销售、观赏和休闲游为一体的近郊农业；建成万亩精品园2个、千亩精品园6个和百亩示范园84个.(2)乡村旅游脱贫工程方面.将扶贫开发与生态文化旅游产业发展结合起来，重点协调整治16个特色村落和14个乡村旅游精品村寨建设，打造苗族生态文化乡村游精品线路.到2017年，重点村寨乡村旅游年经营收入达到300万元，乡村旅游接待游客量达到150万人次，实现旅游收入3亿元，带动3 000人脱贫.(3)转移就业脱贫工程方面.通过“村里报，乡里核，市里统”层层把关的方式，建立了劳动力资源数据库，设置了建档立卡贫困户就业信息台账，实现动态管理.全市累计完成建档立卡劳动力新增转移就业2 281人，完成年度任务100.8%，2017年新增贫困劳动力转移就业比率100%.(4)易地搬迁脱贫工程方面.吉首市“十三五”期间省定总体搬迁任务是2 273户7 900人，截止2016年12月底，搬迁建档立卡户594户2 177人入住，全市7个易地扶贫搬迁建设项目基建工程完工率达81.3%.(5)教育发展脱贫工程方面.摸底建档立卡户和城乡低保户学生对象6 576人，以目前摸底基数资金总需求3 779.75万元，其中2016年上学期预算1 723.735万元，已与市财政衔接安排到位.2016年上学期先行发放国家原有的资助项目资金1 079.46万元，高中免学费195.94万元.已完成在读农村贫困大学生的数据库建设，发放2016年大学生贫困新生救助222.5万元.(6)医疗救助帮扶工程方面.新农合实现自然村(寨)全覆盖，参合率达95%以上，全市所有建档立卡户均参加了大病保险和城乡居民医疗保险；个人筹资部分由市财政负担，参合率达100%，大病救助率达100%.(7)生态补偿脱贫工程方面.按照66.7 hm2公益林安排1名护林员的标准，在全市生态公益林区域和贫困人口中选聘了护林员407名.生态补偿资金全部到位，全市27 133.3 hm2生态公益林补偿资金590.47万已通过“一卡通”准确有序地发放到农户手中，切实做到生态公益林管护面积到位率100%和补偿资金到位率100%.(8)社会保障兜底工程方面.积极开展社会保障兜底脱贫对象认定工作，实现低保线和扶贫线两线合一.出台了《吉首市社会保障兜底脱贫对象认定工作实施方案》，对全市精准扶贫户中应予社会保障兜底的1 099户2 913人纳入兜底脱贫对象范围；及时解决农村困难群众居住安全问题，已安排农村危房改造补助资金2 929万，改造农村危旧房1 541户；做好城乡居民养老保险工作，共为26 914名60岁以上退休老人发放养老保险2 176.87万元，其中建档立卡户对象5 000余人，发放率达到100%；加强对残疾人的帮扶，建立了残疾人信息档案，实施了困难残疾人2项补贴工作制度，补发残疾人2项补贴资金200.33万元；加强对“三留守”人员帮扶，建立了“三留守”人员信息档案，投入资金10万元，在丹青镇、太平镇等筹建了6个儿童之家.(9)基础设施配套工程方面.加快城镇基础设施网、综合交通网、水利设施网、能源保障网和信息网“五网”工程建设，切实提高城乡基础设施互联互通水平，全方位改善贫困地区投资创业环境和生产生活条件.公共服务保障工程方面，加大贫困村体育、卫生和文化等服务设施建设力度，提高农村公共服务供给水平.12套村镇“5+1”全民健身器材、7个乡镇(街道)网格化分指挥中心等5个项目已竣工投入运营；3所综合文化站和50所村社农家书屋的完善、更新进度达93%；完成3个城乡农贸市场标准化改造；新建10个农村招呼站.这些公共服务保障民生工程的建成，使全市30万城乡群众受益.

1.2.5 坚持抓“实干”，保障工作成效 全市、镇、乡层层召开誓师大会，层层签订军令状，制定出台了《吉首市精准脱贫攻坚工作考核管理暂行办法》，做到纵向考核到乡到村、到帮扶工作队，横向考核到行业部门、到帮扶责任人，做到人人肩上有担子.一是抓队伍建设.市精准脱贫攻坚工作领导小组负责综合协调和组织全市精准脱贫考核、督查等工作；乡镇街道设立精准脱贫工作站，村社区设立精准脱贫工作室，每个乡镇街道均配备3名扶贫专干；落实包村单位“一把手”责任制；市扶贫办配齐工作力量，新进工作人员20多人，人员结构进一步优化，确保工作力量与攻坚任务相适应.二是抓作风强化.积极推行“一线工作法”，强化一线实干担当精神，着力打造“狮子型干部”，保持“5+2”“白+黑”“8+X”工作作风；推行“双百分”“绩效考核”等制度，以严的标准、硬的作风和实的业绩狠抓干部队伍建设，使得干部作风焕然一新，民众满意度不断提升.三是明确退出标准.按照国家贫困退出机制的要求，下发了《吉首市关于建立贫困退出机制的实施方案》，在脱贫攻坚目标、脱贫标准、退出程序和验收程序等方面开展了系统性的业务培训，对退出验收标准、测算方法和注意事项进行了讲解和说明，要求全市通过目标、原则、标准程序“四个明确”，确保贫困人口、贫困村按规验收，有序退出.四是抓宣传报道.积极运用报刊、电视和网络等媒体加强宣传报道，截止2016年12月底，全市在各级媒体发表精准脱贫通稿423篇以上(其中国家级26篇，省级78篇，州级147篇)，有力地反映了吉首市精准扶贫和精准脱贫的新举措、新成效，营造了全市上下合力脱贫攻坚、同步建成小康的浓厚氛围.

1.2.6 坚持抓“创新”，助推脱贫攻坚 (1)创新扶贫方式，推进产业扶贫.优化产业扶贫顶层设计，不断加大政策扶持力度，吉首市先后出台《吉首市发展产业奖励政策》《吉首市产业扶贫奖励实施细则》《吉首市金融扶贫政策》等奖励文件，鼓励合作社、公司与贫困户积极有效地利用金融扶贫贴息贷款发展脱贫产业，同时根据脱贫效果给予贫困户和新型合作组织100～1 500元的相应奖励.例如，马颈坳镇隘口村探索利益共同体，大力发展湘西黄金茶产业，采取“合作社+党支部+贫困群众”的方式，形成了金融扶贫、产业扶贫的“隘口模式”，辐射带动贫困户1 571户5 499人走上脱贫致富之路.

(2)创新分类方式，推动结对帮扶.驻矮寨镇岩科村的工作队在开展精准扶贫工作中，以“户人分类”为基础，扎实推动结对帮扶.“户人分类”，即根据有关规定和建档立卡贫困户的家庭情况，分成低保户和贫困户2大类，再按劳动力、学生、老人和特殊群体分成4类，采取产业发展、劳务输出、教育扶贫、医疗救助和社会兜底保障等措施，确保稳定脱贫.同时，积极大胆地探索村集体经济的发展路径.利用农村土地综合治理项目整理连片土地，发展规模化、高标准的农业科技示范园，并作为固定资产投入转为合作社租赁，每年向村集体交一定的租金，使得村级经济持续发展.2018年，矮寨镇岩科村被列入湖南省百个“脱贫攻坚示范村”.

(3)创新金融方式，推动内源式扶贫.为了解决脱贫攻坚进程中面临的资金“瓶颈”，紧紧把握住中央、省政策红利，大力推进金融产业扶贫工作，出台了《2016年吉首市金融产业扶贫工作实施意见》和《吉首市金融产业扶贫工作方案》.一是优选带动型经济组织.结合产业扶贫的实际要求，分批次对信誉好、有实力的合作社和龙头企业发放项目调查表，进行实地摸底调查.二是专家严格评审.建立了扶贫小贷统计分析机制[3]，组织由吉首大学金融经济系博士及市金融办、农商行和农业局专家组成的评审团，对新型经济组织开展情况进行检测和评估.第1批摸底36家合作社、企业，评审通过23家；第2批摸底46家，评审通过25家.三是确保贫困户受益.与通过审核的经济组织签订四方协议，明确各自职责，规定其带动的贫困户从贷款发展项目获得的受益不低于10%.其中企业、合作社贷款带动贫困户222户778人，确保带动的贫困户获得受益1 000元以上.金融产业扶贫发挥了“造血”功能，通过借“资”生“金”，为脱贫稳脱贫奠定坚实的基础.

2 吉首市精准扶贫脱贫存在的问题

2.1 单项扶贫工程任务有差距

易地搬迁工程，仅到位中央资金1 591.1万元，其他明确的国家专项建设基金、长期政策性贴息贷款到位3 950万元.市级财政财力有限，不能应对搬迁资金严重短缺的窘境，易地扶贫搬迁推进较慢.危房改造工作中，政策因素导致危房改造对象大幅减少，易地扶贫搬迁政策对贫困户补助标准远高于农村危房改造补助标准，搬迁点的建档立卡户采取观望态度后均选择易地扶贫搬迁，造成部分危房改造对象流失，危房改造任务的完成受到较大影响.

2.2 金融产业扶贫小额信贷覆盖面偏低

虽然金融产业扶贫实现了“零”的突破，截至2016年12月完成的任务数超过了省定任务数，但是在金融产业扶贫操作过程中，常因一些实际问题使得建档立卡户扶贫小额信贷覆盖面偏低.例如，全市有因年龄在18周岁以下或60周岁以上的人员，近20%的贫困户家庭，不能录入农商行贷款系统；除了农村商业银行外，省内其他银行机构无相关的金融产品，从而影响了建档立卡贫困户的选择和覆盖面.

2.3 精准扶贫脱贫政策宣传不完全到位

精准扶贫项目涉及到千家万户，工作繁琐，程序复杂，需要做大量具体的组织实施工作和思想政治工作，工作量非常大.在这些工作中，需要工作队员及时了解最新的政策信息，并将帮扶措施与帮扶对象很好地结合起来.但在实际操作中，往往贫困户、工作组、乡镇三方的认识不统一，特别是在宣讲政策过程中，由于宣传引导不到位，出现群众对政策的误解.

2.4 扶贫脱贫自我发展的意识有待提高

部分贫困户文化素质偏低且思想保守，对如何脱贫没有自己的打算，对相关政策理解不透，脱贫攻坚意识不强.还有部分贫困户思维方式和行为方式落后，小农意识根深蒂固，发展意识差，“等、靠、要”的依赖思想十分严重，凡事都等待国家和社会的救助.甚至有些贫困户心理上存在“被扶持的优越感”，以贫困为荣，认为只要戴上贫困户的帽子就可以享受系列扶持政策，坐享其成.

2.5 扶贫脱贫易地搬迁政策有待完善

通过调研发现，大部分贫困户都要求易地搬迁，有些达不到搬迁条件的也争着搬迁.一方面，大家认为通过搬迁可以得到一大笔资金补贴，得不到补贴的贫困户就去上访，这会激发官民矛盾；另一方面，有些贫困村大部分贫困户都达到易地搬迁条件，只剩下几户没达到，而单独保留这几户并不利于发展生产.因此，易地搬迁政策在坚持稳定性和持续性的基础上，还要充分考虑实际情况而作出调整，这样才有利于乡村和谐健康发展.

3 吉首市精准扶贫脱贫的对策

为了实现2017年吉首市在湘西州率先脱贫的目标，市扶贫办2017年脱贫攻坚工作思路概括为“一围绕、二确保、三指导、四落实”.“一围绕”，即围绕摘掉重点贫困县的“帽子”这一总目标开展工作；“二确保”，即确保精准脱贫攻坚战的胜利，在全州率先脱贫；“三指导”，即指导和培训乡镇街道、村、驻村工作组熟悉脱贫攻坚政策，完成需要达到的指标；“四落实”，即落实政策宣传、落实资料信息、落实帮扶措施和落实脱贫成效.

3.1 加强信息数据保障

建立建档立卡动态管理制度，按需求增加信息系统功能.一是做好年度扶贫对象信息管理工作，指导乡镇规范采集数据；二是做好拆并贫困村信息录入工作，按照省扶贫办的要求完成数据清洗、分析和管理，对扶贫对象建档立卡进行动态调整.

针对建档立卡贫困户“两不愁、三保障”，特别是危房、饮水、义务教育辍学和患病人员未参加大病保险等问题，清查核底，查漏补缺，进行信息校正，同时建立台账.推行《吉首市建档立卡贫困户帮扶档案》，对2016年的预脱贫户建立“一户一册”档案，记录贫困户的基本情况、被帮扶情况、“两不愁、三保障”挂牌销号进度、结对帮扶人到户工作日志、年收入收支明细、脱贫验收表和确认书等信息，做到有据可查、有帐可依.动态管理数据库，做到“户有卡、村有册、乡有簿、市有电子档案”，做到应进则进、应扶则扶，确保不漏一户、不漏一人.

3.2 推进产业扶贫力度

为了实现贫困户稳定脱贫，应打造“户、村、乡、市四级覆盖”产业扶贫模式.一是“户覆盖”贫困户.落实贫困户家庭帮扶项目，结合产业扶持以奖代补政策，实现贫困户“一户一产”“一人就业、全家脱贫”的目标.二是“村覆盖”贫困户.结合本地产业特色，以农民专业合作社为载体，采用委托、股份合作、帮扶的模式与贫困人口建立紧密的利益联结机制，实现“一村一品”，全村建档立卡贫困户按股份分红或固定收益增加收入的目标.三是“乡覆盖”贫困户.以国营公司、农业龙头企业为载体，结合乡镇区域产业特色，通过农村流转土地，采用股份合作、委托帮扶的模式，建立与贫困户互利共赢的利益联结机制，实现“一乡一业”.四是“市覆盖”贫困户.通过金融扶贫小额信贷项目、扶贫重点产业项目、金融扶贫项目和精选扶贫重点产业项目，采取“分贷统还”委托帮扶模式，保证贫困户每年保底分红收益1 000元以上.

同时以项目为抓手、以公司为平台来发展重点产业，带动贫困户稳定脱贫.主要发展吉首市富华公司农业产业示范园项目、隘口村66.7 hm2湘西黄金茶产业帮扶项目和湘西亿得利公司中药材产业帮扶项目等.

3.3 加大金融扶贫帮扶

首先，依托产业发展，创新扶贫机制，激发贫困农户内生动力，将扶贫小额信贷做大做优做实.联合市农商行、农业银行、长行村镇银行、州邮政储蓄银行“四大银行”，以及华泰公司、富华公司、市经开区、天行健公司“四大平台”，采用“分贷统还”方式，委托帮扶、股份合作模式，建立与建档立卡贫困户互利共赢的利益联结机制，使之成为贫困农户增收脱贫的有效手段.

其次，加快填补中国人民银行的空白县市.随着金融改革的深入推进，很多金融政策及数据分析是从中国人民银行下达的，由于吉首市是县级市，中国人民银行只设立在州级，造成一些金融政策难以执行到位，因此要积极呼吁在吉首市设立中国人民银行，争取更好的金融政策向该市倾斜.

最后，加大金融产品、服务知识和的宣传力度.当前，制约农村金融消费和交易的重要因素是金融产品、服务知识和使用技能的严重缺乏.这需要发动社会力量的参与，大力推广网上银行、手机银行等新型金融消费工具，持续地开展农村金融知识普及，以提升村民的金融消费能力；建立政、企、银三方金融知识宣传平台，深入开展农村金融教育，普及金融知识，通过充分利用媒体、发放宣传资料和举办金融知识讲座等形式，有效提升贫困农户的金融知识水平和防范金融风险能力，使金融知识成为广大农户、农村企业致富的“助推器”.

3.4 加强业务指导培训

每半年至少对乡镇街道和驻村工作组进行1次业务培训，提高乡镇街道和驻村工作组的业务水平及能力，避免工作脱节的情况出现；指导乡镇街道和驻村工作组对村、组的培训，继续联合攻坚办、驻村办对乡镇街道的扶贫工作进行督查，使乡镇街道对辖区扶贫情况能“一口清”.同时，进一步做好2017年“雨露计划”职业技能学历教育培训、农村实用技术培训和特困生救助就业培训工作.

3.5 突出脱贫特色亮点

突出花卉苗木、茶叶、蔬菜、中药材、特色水果、畜牧水产和经济林等重点产业，建设一批示范功能强、产业效益好和经营规模大的农业标准产业园，并以产业园为依托，积极引导农村土地流转和发展农民专业合作社，促进“种养加”一体化，一二三产业融合发展，推进“农网融合”“农旅融合”，让全域旅游发展成效体现到精准脱贫上.

3.6 瞄准兜底底层

瞄准兜底底层来精准发力.一是走好金融扶持资金入股分红之路.充分利用金融扶持相关政策，加大金融扶持政策宣传力度，做好授信工作，全力引导贫困户扶持资金投入农民专业合作社，企业走入股分红之路，实现分红收入3 000元/年/户.二是走好土地流转(出租)入股分红之路.积极引导贫困户将富余土地流转(出租)到种养殖大户，确保其固定收益，实现分红收入3 000元/年/户.三是走好兜底脱贫政策分享红利之路.全力做好相关政策宣传工作，做到“应保尽保、应分尽分、应有尽有”，实现最大化的帮扶.

3.7 建立调度督查机制

建立调度督查机制，严格兑现考核奖惩.一是建立督查通报机制.组建专门督查组，不间断地开展明察暗访，实行“一月一督查、一月一通报”，及时通报各级工作组驻村工作开展情况和结对帮扶情况，形成月督查、月通报常态化机制.二是严格兑现考核奖惩[4].市纪委联合市委组织部、市精准脱贫办、市扶贫办和市驻村办成立调查组，对未达标脱贫相关责任人专项调查取证，市委组织部诫勉约谈，其他相关责任人由市纪委和市精准脱贫办约谈.

3.8 完善贫困村易地搬迁政策

一是精准搬迁对象，明确搬迁程序.贫困村易地搬迁政策应按照因地和因需的原则制定，同时要制定搬迁考核标准.二是加大投入力度，社会积极参与.政府财政加大投入力度；金融服务要跟上；加大公益资金支持力度；用活用好扶贫资金.三是加强多元住房建设，满足农民需求.易地搬迁的地址和住房建设方式要考虑到农民的主观意愿和实际承受能力，力争让他们满意.四是完善公共服务，保障后续发展.加快农村养老机构和服务设施建设，支持移民新区建立健全养老服务体系，解决养老问题；满足搬迁地区的饮水安全和生活生产用电需求，保障生活生产有序地进行；提供农村公路应该具备最基本的条件和道路服务，保证迁入区的贫困户出行方便快捷.