文/邱远生

一、背景

2017年11月，世界银行发布《2018年营商环境报告：改革创造就业》，对全球190个经济体的营商环境进行评估，中国大陆“办理施工许可”时间247.1天，施工许可指标得分47.28分，排名第172位。世界银行对施工许可指标的衡量因素主要涉及4个：手续个数、时间天数、成本（按照仓库价值的百分比）和建筑质量控制指数。

2018年5月，国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的指导意见》（国办发〔2018〕33号）（以下简称国办发〔2018〕33号文），提出要将我国的工程建设项目审批时间由平均200多个工作日压减至120个工作日。2018年10月，世界银行发布《2019年营商环境报告：为改革而培训》，中国大陆“办理施工许可”时间155.1天，施工许可指标得分65.16分，排名 提升至121位。

在国办发〔2018〕33号文的指导下，全国各地陆续出台地方的审批改革方案。珠海市社会投资工程项目目前全流程审批时间平均约137天，对标先进地区仍有较大的改革提升空间。在深化“放管服”改革和深化营商环境综合改革部署的背景下，珠海作为经济特区和珠江西岸核心城市，加快推进工程建设项目审批改革显得尤为迫切。

二、珠海市审批改革回顾

近年来，珠海市开展了多轮建设项目审批制度改革，并取得一定实效。2009年12月，印发《珠海市建设工程项目行政审批管理办法》（珠府〔2009〕180号），要求所有审批事项进驻市行政服务中心，设置建设工程项目行政审批综合接办窗口，实行授权审批代表快速审批制度。

2013年12月，印发《关于进一步优化建设工程行政审批管理实施方案（试行）的通知》（珠府办〔2013〕59号），对行政审批环节实行集装箱式管理，整合为立项、用地审批、规划报建、施工许可和竣工验收5个阶段实行并联审批。

2016年3月，印发《珠海市推进企业投资项目建设审批改革加快项目落地试点方案》（珠府办〔2016〕4号），在4个试点区域对产业类项目通过行政许可事项分类改革，对具备条件的报建手续推行“先建后验”，优化审批流程，实施“承诺制+备案制”审批方式，加快项目落地建设。

2018年2月，印发《珠海市降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施的实施细则》（珠发改审〔2018〕8号），通过取消、合并审批事项，委托第三方机构实施，改为部门间征求意见等措施，将建设工程项目审批事项由原来的110项，精简为71项（不含省级审批权限的事项）。

三、存在的问题

通过选取近两年珠海市10个社会投资工程项目（包括工业和房地产等不同行业类别的项目）进行调查研究，社会投资工程项目开工前报建平均办理时间98个工作日，最长办理时间162个工作日，最多申请材料142件（见下表），存在的主要问题如下：

珠海市投资项目报建审批调查表

1.办理环节多

10个项目中，从土地成交确认到施工许可的全过程，最多需要办理的环节有20个，包括环境影响评价审查、交通影响评价审查、规划设计方案审查、建设工程规划许可证、人防工程标准审查、人防施工图备案、供水设计方案审查、供电设计方案审查、防雷设计审图、施工图设计文件审查、建筑工程消防设计审核、施工许可证核发、建设工程质量监督备案、建设工程安全监督备案等。上述环节涉及10多个部门，由于各环节相对独立且部分环节必须串联办理，即使每个环节只跑1次，企业总体上还是需要来回奔波于各个部门之间办理。部分环节没有精简，如招标控制价备案和施工合同备案等环节没有取消。部分环节没有优化整合，如规划设计方案审查作为建设工程规划许可证核发的前置审批条件，未合并办理。

2.办理时间长

10个项目中，从土地成交确认到施工许可的全过程，最长办理时间162个工作日。一是施工图审查流程没有优化，未能做到集中受理和审图。施工图设计文件除送给审图机构审查外，还必须分送给消防局、气象局、水控集团、供电局等部门审查消防设计、防雷装置设计、供水设计、供电设计等专项部分，加上反馈意见修改完善时间，导致办理时间大大延长。二是工程规划许可环节审批耗时较长。工程规划许可分两阶段审批，第一阶段建设单位先提交规划设计方案，批前公示10天后，审批部门在15个工作日内审批。第二阶段建设单位提交建筑施工图，审批部门12个工作日内核发建设工程规划许可证，两阶段审批导致该环节办理时限在2个月以上。三是个别审批事项涉及市、区两级审批。如建筑物命名，必须先向区民政部门申请，审核通过并给出初审意见后，再向市民政部门申报审批，市、区两级审批增加了办理时间。

3.申报材料多

上述10个项目中，最多申请材料需要142件，其中施工许可证核发环节要求企业提交材料多达24件，包括建设用地批准书、建设工程规划许可证、施工图审查合格证、施工合同、监理合同、施工单位工人工资保证金监管协议及到账证明、工伤保险参保凭证、地下工程周边环境调查报告等。施工单位中标后，签订合同甲乙双方各自走流程约15个工作日，合同签订后到银行办理工人工资支付专户开户及监管协议约15个工作日，致使办理施工许可证的资料准备时间在1个月以上。

4.信息化水平有待提高

一是部分事项只能使用传统线下方式办理，如建筑物命名、建设工程规划许可证等。二是网厅提交事项未能实现全流程网上办理。通过网上办事大厅提交的大部分审批事项，同时还需要线下提交纸质版材料，受理人员需要线上线下两次查验资料，反而增加整体办理时间。三是各部门审批系统未贯通，申请材料和结果不能实现部门间互相推送，信息不共享影响审批效率，也未能实现在同一系统上进行图纸联审等协作事项。

四、改革建议

针对现阶段工程建设项目审批存在的问题，应坚持以企业需求为导向，在确保建筑质量和施工安全的基础上，通过精简审批环节，缩小审批范围，实施审批流程的再造与优化等改革措施，实现工程建设项目报建审批的实质性提速。

1.实施审批流程再造

针对现阶段审批事项多、审批流程复杂的特点，对建设项目审批流程由原来的串联14个环节（不含并联环节）整合为5个阶段：用地出让前准备阶段、立项用地规划许可阶段、工程建设许可阶段、施工许可阶段、竣工验收阶段。用地出让前准备阶段体现的是政府部门的工作重心前置，实施标准地改革和区域评估制度，提出拟出让用地的规划建设标准、能耗标准、环保标准等技术控制指标清单，开展区域环境影响评价、交通影响评价等专项评估，落户该区域的建设项目无须再对该地块项目进行相关评估，完成地质勘察报告并做好设计方案，带地一起出让，为企业拿地后快速动工建设创造条件。每个阶段均实行“一家牵头，并联审批，限时办结”。

2.精简审批环节

一是精简审批事项。目前珠海市工程建设项目保留的审批事项有71项，可通过取消、合并、委托第三方机构实施等方式进一步精简。如取消企业投资项目大中型初步设计文件审批，工程质量监督手续与建筑工程施工许可证合并办理，建设工程消防设计审核纳入施工图设计文件审查由审图中介机构集中实施审查等。二是实行分类改革。对社会投资工程项目，按照建设性质、用地情况、规模大小、复杂程度等条件实行差异许可，审批流程给予不同程度的简化，建立有利于投资项目更快速落地实施建设的分类分级管理制度。如现状改建项目，在用地不变的情况下，可直接从建设工程规划许可开始办理；内部改造项目，可直接进入施工图审查环节并办理建设工程施工许可证。三是实施审批扁平化管理。对下级部门初审、上级部门审批的事项，取消下级受理、初审环节；确有必要的，改为由上级部门网上征求下级部门意见。四是推行“全城通办”和“最多跑一次”服务。企业办理报建审批事项，可在就近的政务服务中心递交资料，审批结果网上自主打印或通过快递邮寄上门，减少企业来回奔波时间，方便企业办事。

3.精简申报材料

对申请材料严格梳理，与审批无关的搭车材料一律剔除。一是建立政府信息共享平台，政府各部门已经出具的文件，如办理施工许可证须提交的建设用地批准书、建设工程规划许可证等文件，一律通过平台查询获取，不再要求企业重复提交。二是推行承诺制改革，对于办理审批所需的非核心要件，允许企业提交限时补齐承诺书，先行批复。三是取消无法律依据的前置条件。如取消办理施工许可证需提交的资金证明、工资支付专户监管协议、工伤保险参保凭证、地下工程施工周边环境首次调查报告等。

4.推行集中审图、综合验收

针对现阶段施工图多头报送，多家审批的问题，应将人防、防雷、海绵城市等相关部门技术审查并入施工图设计文件审查，通过政府购买服务委托经认定的综合图审资格的审查机构集中审查，实现施工图多审合一。针对现阶段单项验收多的问题，建议合并各单项验收为一项综合验收，由行业主管部门牵头，组织规划、消防、人防、气象等部门开展，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。

5.允许分阶段报建施工

为加快项目落地建设，社会投资项目在确定总承包单位的情况下，可分地基与基础工程、桩基础工程、地下室工程、上部主体工程、室外配套工程等阶段报建和实施，即在工程办理施工许可证之前，如果施工总承包单位已确定、工程规划许可证虽未办理但有满足施工需要的技术资料，基坑或桩基工程等施工图设计文件已按规定审查合格，即可先行报建施工。通过该项改革，项目开工建设时间至少可以提前60天，加快了建设项目落地，同时节约了企业的建设成本，提高了企业资金周转率。

6.推行“先建后验”改革

企业在获得用地后，对原来前置审批事项只要依法作出承诺并经公示和备案后，项目即可“先建”。监管的重点放在严格的竣工验收、责任追究等“后验”环节上，项目不达标不但不能投产，而且还要追究有关人员的责任。一是实行“承诺+备案”取代审批。如规划设计方案由建设单位承诺满足规划设计条件要求及相关标准规范，实行备案即可，取代原来的审批模式，强化企业的主体责任。二是推行“不再审批”改革。如分布式光伏发电项目，由政府向社会公布建设要求，取消工程规划许可和施工许可，以加强事后监管代替审批行为。三是实行审批事项负面清单制度。负面清单以外的事项，由企业自主决策，政府部门一律不再审批。

7.完善信息化审批系统

建立和推广应用“多规合一”业务协同平台，“一张蓝图”统筹项目实施。开发施工图联审系统，实行施工图设计文件无纸化申报和电子签章，施工图审查机构直接应用联审系统进行综合审查并形成审查结果。珠海市建设项目审批综合管理平台与“多规合一”平台、信用平台、各部门审批管理系统等信息平台互联互通，实现“一个系统”统一管理。依托珠海市政务服务网建立一站式申报入口，实现全市工程建设项目审批“一网通办”，扩大“不见面审批”事项范围，审批结果由企业自主登录查看和打印。