■ 马桂华（郑州科技学院）

一、新型城镇化与农地整治内涵认知

（一）新型城镇化

新型城镇化是省政府相应号召在结合中原经济区建设的背景下提出致力于发展的方向和趋势。新型城镇化就是在新时代的背景指引下，坚持科学发展，统筹城乡结合的发展路径，发挥现代工业化对于城镇化的带动作用，实现新形势的“三化”协调发展。城镇发展质量和速度的协调性是新型城镇化的内涵，与原有的发展模式相比，新型城镇化更加注重城镇发展质量和人民的获得感，在城市规划和城镇建设时，更加注重地域特色和人民诉求，注重城镇发展的现代化、集约化和生态化。新型城镇化实现区域经济发展上，注重城乡之间互动协调关系，注重不同级别城镇之间的联系和协调，最终实现共赢。

（二）农村土地整治

依照于土地整治的对象所属区域不同，在研究上通常将土地整治分为农村土地整治和城镇土地整治。根据学者的研究结论和政府对于农村土地整治的内涵认知，农村土地整治是坚持城镇建设用途使用增加和减少结合，农村土地的复垦和开发结合的原则，招商引资各种用于农村土地整治的资本，推动农村农用地、宅基地、涉农道路等的综合治理，改变传统的农业经营模式，推动农村产业集聚化和农民居住集中化，严守国家18亿亩耕地红线不变，将社会主义新农村建设和城乡产业集聚区用地需求相结合，推动城乡和谐建设。农村土地整治的对象是对涉农利用的农地进行综合治理，其目的是提高农村土地的利用效率，整治的重点对象是农用地整治，作为国家粮食核心产区的河南省，本文的研究对象是农用地综合整治。

二、农地整治视角下的河南省新型城镇化推进模式

基于农村土地整治的视阈下，通过实践调研总结出在河南省的新型城镇化的建设中，从组织制度保障和农地整治的推定因素入手，分析出主要存在村民主导型、政府主导型、市场化型和项目推动型等四种新型城镇化推进模式。

（一）村民主导型推进模式认知

村民主导型推进模式是指在全村村民的共同努力下或者由村里能人和致富能手的推动下，通过规划建设设计新型农村社区，以新型农村社区建设来带动整体的农村土地整理。此模式吸纳了广大村民的共同参与，以新型农村社区建设带动农村土地整治，建设项目符合农村现状，建设资金有全村村民共同筹集和监管，提高了建设资金的利用效率。但是该模式的建设资金缺乏第三方的介入，筹资规模有限，限制了新型农村社区的建设和农村土地整治的效果。村民主导型推进模式的代表是新乡市辉县裴寨村社区和新乡县古固寨祥和社区。

（二）政府主导型推进模式认知

政府主导型推进模式是指农村土地整治的主体是政府部门或者由政府部门牵头领导，以政府为核心，带动整个农村土地整治的工作，政府部门承担着土地整治的开发风险和运营风险。该模式的建设资金主要依靠于政府财政拨款，鉴于政府的强大组织和协调能力，此模式建设周期相对较短，依靠于政府的规划设计，适用于一些经济落后地区。

（三）市场化型推进模式认知

市场化型推进模式是运用市场的力量来拉动农村土地综合整治，利用政策优势和税收优势吸纳社会资本的进入农村土地市场。此模式是由开发企业来推动农村新区的建设和农地的整合发展，在原有乡村的复垦剩余指标投放到城镇建设用地的开发上，实现城乡土地市场的协调发展。该模式的优势是建设资金使用精准于城乡土地市场，项目建设具有实用性。但是此模式在实践中项目建设周期过长，建设过程中矛盾主体较多，情况复杂。

（四）项目推动型推进模式认知

项目推动型推进模式是指在国家项目或者省级项目的带动下，以项目产业为依托，通过项目的建设和实施来带动周边地区的农村土地整治工作。国家重点项目、产业集聚区、农田整治和高标农田建设等项目可以为农村土地整治提供大量的建设资金，加快农村土地整治的速度和效率。但是此模式全国覆盖率较低，广大地区并没有得到推动。在实践中舞钢市新型农村社区建设和滑县锦和社区都是属于项目推动型推进模式。

三、河南省新型城镇化建设中农村土地资源配置问题

在农村土地资源配置的情况调研实践中，通过对在河南省新型城镇化建设的四种模式的分析，即村民主导型、政府主导型、市场化型和项目推动型等四种新型城镇化推进模式，发现如下问题：

（一）土地征收使用不规范

在各国的土地用地制度安排中，土地征收是最实际有效的办法。鉴于各国的国家体制和国情不同，国际上土地征收的制度存在着差异。在各国强制用地的实践中必须符合以下两种情况才可被发生，第一是土地征收必须有明显的公共性，存在正外部性，必须满足符合广大公民的公共需求；第二是在土地征收时要与一定的补偿水平相适应，且补偿标准不低于该地块的市场估价。

而我国的政府政务信息透明底较低，土地征收制度不健全，在征收的过程中也存在不规范的情况。农民的知情权得不到满足，且土地征收补偿机制不完善，补偿标准低于市场价值，农民在土地征收的过程中处于弱势地位。在农村集体土地转为国有建设用地的过程中存在巨大的投机机会，土地征收的信息不对称和征收的目的不明确是造成土地征收不规范的主要原因。

根据对调研案例的走访，我们也得到了印证。在土地的征收过程中，村民的参与度比较低，村委会全权代表农民来谈判和执行相关的土地征收事宜，而且都是在不知情的情况下农村土地被征收。

（二）土地经营粗放，土地利用效率低

在现阶段进行的城镇化过程中，土地资源的潜力并没有得到最大程度的发挥，有些甚至存在着土地的浪费。主要表现在：

在河南省新型城镇化的建设中，农村土地资源和城镇土地资源的潜力没有得到有效的发挥，部门地区存在土地撂荒的现象。主要问题如下：

一是土地资源利用方式粗放，闲置土地资源的增长面积逐渐增加。在中原经济区的规划下，河南省各地市都在推动新型城镇化的建设，兴建了一批工业园区、科教园区和经济技术开发区等。新项目的建设征用大量的农村土地，但是由于项目规划设计不合理或项目资金不到位，存在大量项目土地荒置的现象。在调研中发现荥阳市贾峪镇贾峪社区附近的已被征收的工业厂房用地闲置已达七年之久。

二是各地市在城市扩张中注重新城区的建设，老城区的土地被搁置，新城区和老城区的土地利用不协调的情况出现。新城区的建设催生了大量的土地资源的需求，造成农地被占用，同时，新城镇的建设只注重发展速度而忽视发展质量。老城区在发展的过程缓慢，土地的退出机制不健全。新城区和老城区的土地利用方式不协调，导致土地利用效率低下。

四、河南新型城镇化建设农村土地资源配置的优化策略

基于河南省在新型城镇化的推进现状，在农地整治的视角下确定土地资源综合治理的目标是：全省土地规划总体科学，注重特色，因地制宜的开展新型城镇化建设。

（一）做好主地资源配置顶层设计，促进区域协同发展

利用农村土地综合整治的相关经济技术指标提出以下建议：一是完善城市空间布局规划。在大城市空间布局上，可以通过倾斜服务业用地，强化服务业的核心城市功能，提升服务业对中小城市和小城镇的带动能力。二是完善功能布局。从某种意义上说，城市化的空间布局不合理，也是土地利用功能定位不合理、定位明确。新型城镇化功能的定位归根结底是“经济、集约、生态”的协调。建议功能布局，可以促进晋江“资源整合”的经验，最主要的技巧加快交通、市政、水利、能源、信息、环境保护等社会事业基础设施和教育、卫生、风格、市政设施、社会福利等“五大系列”的资源整合，并为城市化的推进提供了基本的支撑，同时在提高城市周边辐射方面也起到了推动作用。

（二）理顺土地资源配置链，提升各方主体协同力和执行力

一是在土地利用规划阶段，鉴于各地市土地利用规划不合理的现象，可以借鉴德国在土地规划的经验，汇集各方力量，从土地规划的编制设计到土地规划的监督执行阶段，强调参与主体的多元化和广泛化。

二是减轻在新型城镇化的推进过程中行政干预，农村土地综合整治需要土地评估、开发部门和法律部门等多方力量的共同参与。政府职能部门重在土地利用整治的规则和制度的制定上，充当指导和服务的角色。同时，土地评估机构、第三方中介服务机构和土地流转信息支持平台等多方力量共同参与，各司其职，构建完善的土地资源利用配置链。