陆龙平

（广东华远国土工程有限公司，广东 中山 528400）

1 我国农村概况

据国家统计局统计，截至2017年底，我国总人口（包括31个省、自治区、直辖市和中国人民解放军现役人员，不包括香港、澳门特别行政区和台湾地区的海外华人数量）139 008万人。其中，城镇常住人口81 347万人，城镇人口占总人口的比重（城镇化率）为58.52%；农村常住人口57 661万人，农村人口占总人口的比重为41.48%。我国农村人口众多，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》设立的村民委员会进行村民自治的管理范围，作为基层群众性自治单位的行政村数量也不少，截至2018年9月26日，我国行政村总数为39 888个（2个区公所、21 116个镇、9 392个乡、152个苏木、984个民族乡、1个民族苏木、8 241个街道）。

2 广东省村庄规划发展近况

2018年1月，在十二届三中全会上，中共广东省委重点提出实施乡村振兴战略。突出农业和农村地区的“四个优先”：优先发展要求、优先考虑因素分配、优先考虑公共财政投资、优先安排公共服务。将更多的资源和力量投入农村，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，谋划好广东省乡村振兴战略规划，从根本上改变广东省农村面貌，建设美丽乡村［1］。

2018年6月，广东省住房和城乡建设厅印发《广东省村容村貌整治提升工作指引（试行）》，作为指导村容村貌改造等工作的指引文件。8月，广东省住房和城乡建设厅发布了《广东省村庄规划编制指引（试行）》，全面贯彻党的精神，落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《中共广东省委广东省人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》工作部署，引导生态宜居的美丽乡村建设，规范和推进广东省村庄规划的编制工作［2］。

根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》等文件精神，2019年5月29日，自然资源部办公厅印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号），广东省自然资源厅印发了《广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）》（粤自然资规划函〔2019〕1786号）的通知，并结合国土空间规划编制的契机，加快推进乡村振兴战略。

3 村庄规划编制的意义

自改革开放以来，地方政府通过制定和实施城市总体规划和控制性详细规划，促进了农村经济发展和社会稳定。但许多地区基层村、组暂未覆盖总规、控规，仅按土地利用总规规划实施管理，在土地利用和管理方面仍然存在建筑布局分散、土地利用粗放低效、公共设施缺乏、乡村景观退化等问题［3］。因此，需要对农村地区的国土空间规划编制进行优化调整。

3.1 完善体系

我国的国土空间规划分为五级和三类，五级分别是国家、省（自治区、直辖市）、市（地区、自治州、盟）、县（区、旗、县级市）和乡（镇、街道），三类分别是总体规划、专项规划和详细规划。其中，乡（镇）级国土空间规划对农村各种土地利用活动进行了总体安排，而村庄规划则是一项法定计划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发和保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、乡村地区进行各项建设等的法定依据。

3.2 改革之大势所趋

党的十八大以来，党中央、国务院对做好新时期农业和农村工作做了一系列重要部署，提出深入推进农业供给侧结构性改革、深化农村土地制度改革、赋予农民更多财产权利、维护农民合法权益以及实现城乡统筹发展等重大决策［4］。

3.3 具有现实的紧迫性

我国农村地区正在进行农村征地、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点和社会主义新农村（美丽乡村）建设等工作，对村庄土地使用提出了许多新的要求。制订村庄规划，精细合理安排土地利用，以适应农业和农村的改革和发展是当务之急［5］。

3.4 贯彻新发展观的需要

为了优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续性、更加注重满足质量需求转变，推动农业和农村发展，需要加强农村土地供应供给的精细化管理［6］。

4 村庄规划编制的任务

村庄规划核心编制任务是六大统筹、一大明确。其中，六大统筹为统筹村庄发展目标、统筹生态保护修复、统筹耕地和永久基本农田保护、统筹历史文化传承与保护、统筹产业和建设空间以及统筹村庄安全和防灾减灾，一大明确是明确规划近期实施项目。

与编制任务相对应的编制内容如下：①村庄发展目标，即需要落实各项约束性指标；②生态保护修复，即实施生态保护红线，明确生态空间控制规则；③耕地和永久基本农田保护，即落实永久基本农田和整备区，明确农业空间管制规则；④历史文化传承与保护，即深挖历史文化资源，挖掘提炼特色，提出村庄景观风貌要求，提出古驿道资源发展策略；⑤产业和建设空间安排，包括产业发展空间、农村住房、基础设施和公共服务设施（供水排水、电力电信、环卫，衔接对外交通，规划村内交通，统筹安排停车场、公交站点）、划定有条件建设区（规划“留白”区域，划定不超过现状建设用地规模20%作为村庄未来发展的备用地）；⑥村庄安全和防灾减灾，即各种灾害的预防和应对措施；⑦明确规划近期实施项目，即近期建设行动包括生态修复整治、农田整治、垦造水田、拆旧复垦、历史文化保护、产业发展、基础设施和公共服务设施建设以及人居环境整治等项目，明确资金规模、筹措、责任主体和建设方式。

5 村庄规划编制要点

村庄规划是国土空间规划体系中城镇开发边界外的乡村地区的详细规划，是管理村域国土空间开发保护、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可的法定依据。

在编制过程中，村庄规划必须与国土空间规划相衔接，具体体现如下：①底图一致性，需要采用第三次全国国土调查数据成果；②村庄规划的发展目标需要落实上位规划的要求，即落实乡镇级国土空间规划的要求，在乡镇级国土空间规划中获取并落实耕地数量、基本农田保护面积、村庄建设用地规模等各类约束性指标；③规划成果要求中的村庄规划总图，需要落实国土空间规划中确定的农业空间、生态空间和生态保护红线、永久基本农田等内容。

6 结语

2014—2016年中央一号文件均以“三农”为主题，点明了“三农”之重要性。2016年中央一号文件将村庄规划正式纳入各级政府的工作范畴。2018年以来，从上而下的机构改革，把村庄规划从《中华人民共和国城乡规划法》确定的村庄规划内容主要包括农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求等要求，提升到由自然资源部提出全域性、综合性考虑村庄农业空间、生态空间的综合规划，包括生态保护修复、统筹耕地和永久基本农田保护、统筹历史文化传承与保护、统筹产业和建设空间以及统筹村庄安全和防灾减灾等规划内容。

村庄规划是国土空间规划的延伸及细化，是开展国土空间的开发和保护活动、实施国土空间用途管制等各项乡村建设活动的法定规划。编制好村庄规划，是一项“功在当代，利在千秋”的伟业。