■郭少伟

人民当家作主是社会主义民主的本质要求，而人大代表履职制度是人民代表大会制度发挥作用的有效保障和必要制约。法律层面，我国宪法及相关法律规定了各级人大代表及其常委会的集体工作机制。实际层面，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，均是主要以集体方式履行宪法和法律规定的职务。就目前而言，人大代表“集体履职”主要分为两个方面的履职。其一为人大代表必须通过人民代表大会方能行使的职权，包括表决权、选举权等；其二为人大代表在人民代表大会闭会期间的小组履职行为，也即本文所要讨论的人大代表“小组履职制度”。随着时代的变迁及现行“集体履职制度”本身存在缺陷的逐渐暴露，人大代表履职过程中的积极性、主动性、有效性在不同程度上受到了影响。传统的“集体履职制度”需要根据时代的发展创新。

一、人大代表履职制度的现状及问题

随着人民群众民主意识、法治意识地增强，人民群众对于人大代表的要求与期望也不断提高。现行人大代表履职过程中存在履职权限小，对执行机关的反馈及监督机制尚不健全，代表的履职管理方式需要改革与完善。

（一）人大代表通过人民代表大会的集体履职期限短

我国各级人大代表多为兼职代表，同时，我国宪法及有关法律构建的人大代表履职制度主要是一种集体履职方式，不少人大代表便认为其职责履行仅在固定人大会期，没有意识到代表是一种职务，而仅仅将其认定为一种“荣誉称号”。我国全国人民代表大会的开会时间一般为每年8到25天，平均为每年14天左右，而地方各级人民代表大会的会期则更短。从比较法的角度看，相比于其他代议制国家，我国人民代表大会的会期明显偏短。人大代表除了在会议期间职能的行使外，代表在闭会期间的个人及小组履职也是完成人大代表履职的重要部分，而目前我国人大代表个人履职权限尚比较小。

（二）人大对执行机关的监督尚不到位

人大代表有权监督执行机关，一旦人大代表针对某一执行机关的工作提出批评、建议，执行机关的反馈及回应便十分重要。首先，执行机关及时、切实的反馈有利于保障人大代表建议权行使的积极性；其次，执行机关针对人大代表建议的回应、纠正也是提高人大代表工作落实率的重要内容；再者，执行机关的及时反馈更是法律的明确要求。根据《代表法》第二十四条的规定，“有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，并自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。”实践中，执行机关基本能够按照法律规定的时间要求进行反馈，但更多情况下，未能对所涉意见、建议进行实质性的回复，未能真正达到人大代表行使建议权的初衷，人大尚欠缺对执行机关议案落实工作的完善评估机制。

二、创新人大代表小组履职制度

有学者提出，需要“推动实现由‘集体履职制’向‘个体履职制’的转换”。而笔者认为人大代表履职的关键点在于代表意见的有效性和落实性，“个体履职制度”在目前我国国情之下或难以大范围推广，创新过渡式的“代表小组履职制度”或更为适宜。

“人大代表小组履职”顾名思义就是人大代表以小组的名义独立地执行代表职务。目前，代表小组活动的主要内容和形式为小组学习、开展视察或者调查研究以及接待选民和人民群众。其中真正涉及的人大代表权利行使情况尚不常见。而本文所提倡的“人大代表小组履职”则是指在现有小组履职基础上进行内容、方式上的创新。就目前而言，应当从以下几个方面完善“人大代表小组履职”。

首先，从代表小组成员组成结构角度看，目前代表小组大多由10 名左右代表组成，因目前人大代表大多为兼职代表，10人以上代表小组时间整合难度较高，笔者认为可以以三人为一组，组中推选一名负责人负责日常活动的组织及建议意见的把关，负责人应在小组中起带头作用。因为目前我国人大代表多为兼职代表，而代表小组内部结构细化后，每三名代表的组成相对较为独立，则必然有大量日常事务需要处理。因此，人大常委会应当聘任部分专职秘书，每一位秘书对应部分具体代表三人小组，负责三人小组中的活动召集、日常工作情况记录、沟通联系等等日常事务性工作。

其次，代表三人小组全程参与、监督建议的落实。代表履职的核心是代表能履职，履职有效果，因此对代表建议的监督落实是加强代表履职管理方式的核心。目前我国相关法律对代表议案通过后，执行机关执行人大会通过议案并向人大代表汇报反馈的规定还比较笼统，需要细化。虽然法律规定了执行机关对人大代表的及时反馈制度，但实践中往往存在执行机关在反馈过程中出现迟延、敷衍的现象。人大常委会也难以实现对所有议案反馈情况的跟踪评价。因此由人大代表三人成组共同全程参与、监督建议的落实，并由三人小组秘书将执行机关的落实工作进行公示，以接受代表三人小组和人民群众的监督。既能防止代表个人意见不被重视，又能避免人数过多相互扯皮的现象，不失为一良策。

再者，应当建立代表小组履职激励、约束、评价、监督和考核制度。人大代表履职管理评价体系缺失或是目前人大代表履职管理中存在的另一问题。代表小组履职同样存在监督和激励的问题。在创新代表小组履职方式后，每三名代表为一组，小组由人大常委会指派一名秘书负责三人小组中的日常工作以及工作情况记录。秘书应当负责将三人小组日常学习、建议议案的提出情况、闭会期间的活动参与情况等将负责代表履职情况量化为具体的分值并进行排名。定期排名由各秘书统计后汇报至代表小组及本级人大常委会，有代表小组内部及人大常委会进行双轨制履职监督。

本文提倡的代表小组履职制度创新主要包括以下要点：第一，创新后“代表小组履职”的基本主体既不是代表个人也不是人民代表大会，而是代表小组内部的各三人代表小组；第二，“代表小组履职”接受多重监督，小组内部监督，人大常委会监督（人大常委会委派秘书辅助代表三人小组日常工作的进行，同时也承担监督汇报三人小组工作情况的职责），社会监督，且内部实行三人小组组长负责制；第三，“代表小组履职”制度建立后，代表小组履职权限扩大，履职方式变革，获得部分个人代表及人大会的职责。第四，“代表小组履职”主要是一种闭会期间的履职行为，完善的闭会期间小组履职制度有利于完善我国目前人民代表大会会期相对较短的缺陷。人大代表“代表小组履职”之所以更加具有现实意义。

三、创新后“代表小组履职”的要点及重要特征

与现有的会议期间“人大代表集体履职”制度相比，创新的“人大代表小组履职”具有以下重要特征。一是灵活性。如前所述，人大代表集体履职很大程度上依赖于人民代表大会的召开，人大代表集体履职在一定程度上缺乏灵活机动性，而代表小组产生是按照“便于组织和开展活动原则”，一般会考虑代表的行业特点和居住状况，同时创新后代表小组履职主体更是变更为三名代表组成的三人小组，由相对固定的秘书负责召集安排等事务性工作，工作联系更为便捷，活动方式更为灵活；二是独立性。独立性包含两个方面，首先，各三人小组之间应当是相互独立的，互不干涉并且不过度牵制于人大代表会议，其次，各个代表之间也是相互独立的，代表属于三人小组，但代表秘书对其所负责的代表仅有辅助、监督的权利，而无领导权利；三是主动性。代表小组根据自身行业特点及特定地域的实际情况履行职务，而小组内重新整合成立的三人小组组成更为灵活，其工作由三人小组自身根据人大会及人大常委会的指导制定，而非直接由人大会委派，因人而异、因地制宜更加主动。

四、创新代表小组履职制度的意义

有学者提出，应当完善我国“人大代表个体履职制度”以弥补人大代表集体履职制度的缺陷。人大代表听取人民群众的意见和建议，代表群众做出决策，但同时作为个体其也起着向人民代表大会反映群众呼声的作用，在一定程度上起着桥梁的作用。但是本文认为就现阶段而言，我国尚不适宜大范围推行“人大代表个人履职制度”，理由如下。

首先，从法律层面看，《代表法》根据《宪法》的相关要求对人大代表执行职务问题进行了具体规定，构建了“人大代表集体履职制度”，但并未涉及“代表个人履职制度”。而“代表小组履职”实质上属于广义上的“集体履职”，而且对于小组职能现有法律业已做出一定程度的规定。因此，“个人履职制度”的建立或涉及立法修改，较之现行做法变动较大，而“小组履职”以及本文所提倡的创新小组履职方式则并不违反法律的现行规定，于法有据。

其次，从现实层面看，现阶段我国人大代表多为兼职代表，人大代表个体履职的时间、精力及能力难以获得很好的保障。同时，我国人大代表选举制度具有较强的广泛性的特点，代表来源差异大，无论是间接选举还是直接选举，不同选民选出的代表往往代表着不同人群的立场和主张，加之个体履职的特点，代表更加容易在履职过程中变现其个人的主张和理解，而“三人小组履职”既有专职秘书负责日常事务性工作，又能够在相同群体中预先商议得出一个广泛接受的结论，有利于最广泛的反映不同人群的主张和需求。

再者，我国目前尚未建立对人大代表个人履职的监督机制及履职效果评价机制。“个人履职”很大程度上意味着人大代表将获得更大的履职权限，目前在我国人大代表个人履职的评价及监督机制尚不完善。一旦强化个人履职，难免存在极少数不合格人大代表滥用职权的情况，而三人小组履职方式则是现有代表小组履职的创新，三人小组秘书也起到工作监督的作用。既保障了履职方式的与时俱进，又避免了过度改革。

综上所述，我国目前尚不宜大刀阔斧地推行人大代表“个人履职”制度，但传统人大会集体履职存在的问题急需改革，创新“小组履职”则可以较好的缓解两者之间的矛盾。

代表履职的主要包括两个方面的目的，一是正确地把握和理解全区选民和选举单位的共同意志，代表小组履职的方式能够在代表小组内部讨论阶段过滤部分不现实，无意义的议案，确保人大代表对选民意志的准确把握；二是努力使选民选举单位的共同利益和意志得到最有效的落实，这一方面是人大代表的职责所在，另一方面，代表意见的有效性和落实率也是人大代表履职的关键所在。创新的代表三人小组履职制度有利于代表意见的落实，人大代表集体履职制度既要保障人大会中人大代表职权的履行，又要积极完善闭会期间的人大代表“代表小组履职制度”。