张保红

（韶关学院 法学院，广东 韶关 512005）

立法解释（legislativeinterpretation），是指为了进一步明确具体含义的或者法律制定后出现新的情况，由有权创制法律规范的立法机关和其他国家机关对其所创制的法律规范所作的解释。2015年修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第72条明确授予了设区的市的人民代表大会及其常务委员会的立法权力。为适应立法机关范围扩大的形势，我国立法解释的理论与制度也应当进一步发展。

一、立法解释的地位

一些学者反对立法解释，理由如下：第一，1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》实际上否定了立法解释。张志铭教授认为：其一，决议所指的“补充规定”是立法而非立法解释。决议的态度表明立法解释实际上与立法没有什么不同。由此会产生一些不利后果，一是不利于立法解释的制度化和规范化；二是不利于立法行为的规范，本应立法的却以解释形式出现，从而规避了立法程序，降低了立法要求；三是使制定法处于不确定状态，立法机关可以绕过法定程序便以解释法律之名修改法律［1］。其二，法律条文如需要进一步明确界限，实质只能在具体运用中对法条本身进行解释，进一步明确和实际运用二者实际上并不能清晰的区分。还有学者认为，若依立法原意解释，则没有必要，若改变立法原意，对法条进行扩张或限缩解释，则为对法条的修改，应为立法［2］。第二，立法工作一经完成，即进入了适用阶段。在适用阶段再进行所谓解释，即明确条文具体含义，若由立法者明确其含义，实为再次立法而非真正的解释；若由适用者确认法条含义则为其他解释。此乃适用本身即应当享有的权力，适用者必然涉及到对法律条文的具体理解，这些具体理解并不是立法解释。若认为其为立法解释，则该立法是为适用者的天然权力［3］。第三，立法解释事实上并不可行。虽然法律规定了立法解释权，但实践中进行立法解释寥寥无几。这充分说明立法解释不可行［4］。

笔者认为，立法解释实为必要。理由如下：第一，对于成文法国家，法律解释无疑是必要的。成文法有普遍性、确定性和易学性的优点，但也存在一些缺点，即不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性［5］137-143。为了社会发展与法律稳定取得协调，就要借助法律解释甚至于立法解释这些中介。法律规则调整现实总存在不完善之处，因而法律解释予以补充［6］。法律强调稳定性，若朝令夕改必将影响法律的严肃性，但当一些新情况、新问题出现又必须予以应对；此时以解释替代则是一个更好的选择。法治传统在稳定的情况下更容易形成。第二，立法机关当然拥有立法解释权，立法解释权是其立法意志的延伸。作为立法机关，其最了解立法原意，其对法律解释也能进一步贯彻自己的意图。正如有学者指出：“立法机关制定出来的法律，其确切含义假使由其他人来确定，那究竟是谁在立法？”［7］立法解释对于立法意图的实现也十分重要，毕竟只有立法者最了解其立法意图。立法解释也有利于正确适用法律，并将缓解司法解释立法化的问题。第三，立法解释可以对司法、执法机关形成一定的威慑。我国目前法治观念依然淡漠，司法、执法机关随意曲解法律的现象依然存在［8］。立法机关保留立法解释权，可以使司法、执法机关不敢过分偏离法的原意，因为立法机关可以运用立法解释对其进行纠正。第四，执法人员和司法人员专业素质偏低也是现阶段保留立法解释的原因之一。我国厉行法治的时间并不久远，法官及其他执法与司法人员的素质尚不是很高。在此情况下，通过立法解释能够更好的帮助执法、司法人员更好地执法、司法。此外，立法机关的解释也可以起到统一、协调作用，这对保证法律的权威性无疑有良好的作用。

二、立法解释的基本问题

（一）立法解释的边界

立法解释分为法律原意立法解释和扩张、限缩立法解释。前者必须以被解释的法律的立法本意为依据。这种解释是寻求法律制定的立法意图过程，解释必须在准确理解把握现行法律条文原意的基础上对其进行正确的阐释，不得扩张或限缩法律，不得违背立法精神。该种立法解释同时要遵守法律条文的字面含义，不得任意解释。一些地方性规章明确要求立法解释只能依照立法原意进行解释。后者是超越立法原意对法律条款进行扩张和限缩解释。

笔者认为，法律文件应当保持稳定，不宜经常修改，否则有损法制权威，但这一定程度又会脱离形势的发展，立法解释正好解决这一矛盾。如果解释虽超出立法原意，但又在文义范围之内，那么为实现立法者意图，进行扩张或限缩解释也是可以接受的。因此，笔者主张立法解释既可以在立法原意之内解释，也可以在文义之内进行扩张或限缩解释。

（二）立法解释的形式

立法解释的形式是指立法解释采取什么的法律文件形式。目前，立法解释的形式多种多样。全国人民代表大会常务委员会一般采用《全国人大常委会关于××法××条（款）的解释》，如全国人民代表大会常务委员会发布的《全国人大常委会关于<中华人民共和国刑法>第二百六十六条的解释》《全国人大常委会关于<中华人民共和国刑法>第三百四十一条、第三百一十二条的解释》和《全国人大常委会关于<中华人民共和国刑事诉讼法>第七十九条第三款的解释》。国务院制定的《行政法规制定程序条例》第33条规定行政法律法规解释则采取的是答复。《成都市人大常委会关于地方性法规解释的规定》（成都市十四届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2006年1月13日通过）则将法规解释区分为立法解释和法规解答两类。前者实际上是一种立法活动，后者则是立法机关工作部门的解答。

立法解释应当区分为扩张、限缩解释和法律原意立法解释，两种立法解释应当采取不同的形式。前者用“扩张或限缩解释”，后者宜用“解释”。以对行政法规的立法解释为例，若对其制定的行政法规某一条款进行扩张解释，可以采用如下名称：《国务院关于××条例××条（款）的扩张解释》。该名称有三个部分：一是表明解释机关，即国务院；二是解释对象，即××条例××条（款）；三是解释的性质，即属于“扩张解释”而非“原意解释”。若仅依立法原意进行解释，则可以用如下名称：《国务院关于××条例××条（款）的解释》。该名称同样有三个部分：一是表明解释机关，即国务院（尽管是由具体法制部门做出，但依然要用国务院的名义，因为该部门为内部机构）；二是解释对象，即××条例××条（款）；三是解释的性质，即属于“原意解释”而非“扩张或限缩解释”。

（三）立法解释的程序

关于立法解释的程序，《关于加强法律解释工作的决议》并无规定。《立法法》第二章第四节第46-49条对程序问题进行了规定。首先，法律解释要求提出；其次，法律解释草案拟订；再次，法律解释草案审议；最后，法律解释表决与公布。一些地方性法规也对立法解释的程序进行了规定。例如，《重庆市人民代表大会常务委员会关于地方性法规解释的规定》第 6、7、8、9、13 条规定的程序如下：（1）法律解释要求提出；（2）初步审查，由具体市人大工作机构负责对法规解释报告进行初步审查并提出审查意见；（3）提请主任会议决定是否提交常务委员会会议审议；（4）提交常务委员会会议审议决定；（5）公布。

笔者认为，区分不同的立法解释类型，要求不同的程序是正确的。对于按立法原意进行的解释，由于不改变立法原意，由立法机构内部法制工作部门起草并经立法机关全体会议简单多数审议通过即可。对于超出立法原意的解释，则应当适用更严格的程序。

（四）立法解释的效力

《立法法》明确规定，立法解释的效力同法律的效力相同。一些地方性法规也做出类似规定，例如，《上海市制定地方性法规条例》第45条明确规定：“市人民代表大会常务委员会的地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。”

立法解释的效力应当不溯及既往。不溯及既往是一项基本的法治原则，行为人不能遵守尚不存在的法律。例如，1999年6月26日，全国人大常委会《关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第二十二条第四款和第二十四条第二款第 （三）项的解释》规定：“本解释公布后，香港特别行政区法院在引用 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》有关条款时，应以本解释为准。本解释不影响香港特别行政区终审法院 1999年1月29日对有关案件判决的有关诉讼当事人所获得的香港特别行政区居留权。”该规定既纠正了香港终审法院的错误，又照顾了终审法院先前判决的既判力，是法不溯及既往的典型运用。需要指出的是，刑法相关的立法解释适用从重兼从轻原则，似乎不符合不溯及既往原则，但这一做法更有利于犯罪嫌疑人。

三、立法解释工作的政策建议

目前，立法解释工作存在立法解释制度“虚置化”、立法解释制度建设严重不足、司法解释越权现象严重等问题。针对这些问题，笔者建议如下：

（一）明确立法解释的性质和内涵

笔者认为，立法解释更应当定位为如售后服务一样的“立后服务”。立法解释主要方面是立法机关为了阐明或重申其立法意图，次要方面则是立法机关根据社会环境等因素所做出的扩张或限缩解释。但这些解释都应当在文本意思通常理解范围之内。如超出文本范围，不宜进行立法解释，而应当直接进行立法。立法解释的“立后服务”性质也表明立法解释不应当具有溯及既往的效力。基于上述设定，法律文本中的解释、草案说明等本身是立法的一部分，并不算这里所称的立法解释。

（二）严格区分立法解释和司法解释

司法机关有意无意充当立法者角色，这是对立法者立法权威的极大伤害。对于这种情况，立法机关应当予以纠正而不是容忍，甚至允许司法机关采取所谓司法解释先行“试点”，成熟后再立法的做法。立法与司法的界限应当被清晰界定。“议会是一般的立法者，法官是个别的立法者，后者的立法权在议会规定的框框内行使。”［5］301让司法解释回归本职，仅针对具体案件进行解释，具体形式可由最高人民法院用批复、指导案例等形式展开，司法解释不得超越立法原意。值得强调的是，不仅司法解释不能采用抽象司法解释，立法解释也不能这样做。如有必要，则应当通过立法或修法而不是立法解释解决。

（三）建议在立法机关内部设立专门机构专司立法解释具体工作

为加强立法解释，建议在立法机关内部设立专门机构专司立法解释。目前，立法机关特别是地方立法机关缺少从事立法解释的专门机构，这不能适应越来越多的立法解释工作的需要，也是导致立法解释过少的原因。建议修订《立法法》，规定全国人大常委会应当成立法律解释委员会，该委员会直接向全国人大常委会负责；规定有立法权的各级地方人大常委会成立法律解释委员会，该委员会直接向地方人大常委会负责；规定有行政法规制定权的国务院、部门规章制定权各部委以及政府规章制定权的各级政府设立直属机构法规、规章解释局，该解释局直接负责具体的法律解释工作。需要强调的是，这些专门的立法解释机构只是从事具体工作，如起草解释草案等，解释权仍然掌握在各类立法机关手中。

（四）建议重视立法解释的规范程序

立法解释应当按照规定的程序进行，而不能随意不依程序进行解释。建议立法解释的起草和审议要主动听取和吸收专家的意见，对扩大或限缩解释必须要征求社会意见；建议解释一经通过立即公布。公布可在其官方网站，也可以在规定的公报上进行公布，如全国人大常委会的立法解释应当在《全国人民代表大会及其常务委员会公报》上公布，国务院的立法应当在《国务院公报》上公布。

应当重视立法解释的规范程序，程序非常重要。“如果理解恰当，那么说程序处于法律的中心位置就绝非夸张。”［9］应当避免立法者恣意，否则，对法律的稳定性和预期性将产生很大的伤害。地方性法规的立法解释权应当只有立法权的人大代表会议享有。尽管有立法解释工作机构，但这些工作机构只是从事立法解释的起草工作。只有达到一定人数的公民代表提出解释动议，方可提交有立法权的人大代表会议通过。提出立法解释动议应当附有说明意见，尤其应当有专家学者（如地方立法基地学者）的意见。如有不同意见，也应当列明，以供立法代表参考。

四、结语

立法机关应当“立改废释”并举，缺少任何一项，立法机关工作将不会完整。立法解释意在通过对立法原意的阐释、扩张或限缩以实现立法意图。立法解释工作应当在制度框架下进行。当下尤其要重视地方性法规以及规章的解释工作。在我国，存在着大量的地方性法规和各种部门和政府规章，我国法治传统不久，地方和部门法律人才也参差不齐，这使得地方和部门立法解释工作更有必要。建议各立法机关制定自身立法解释工作的规范，以使立法解释工作规范化和常规化。