郭 佳,王瑞婷,张 梦

(北京市朝阳区人民检察院,北京 100025)

根据B市生态环境局信息公开栏公示的数据来看,2016年至2018年上半年B市共立案查处环境违法行为20176起,同时期B市法院审结环境犯罪刑事案件159件,环境行政违法案件与环境审判刑事案件的比例为127:1,反映出环境犯罪移送率低,以罚代刑现象仍普遍存在,意味着大量环境犯罪案件止步于行政处罚阶段,未被追究刑事责任,环境犯罪刑事立案监督仍存在较大的空间。

一、环境犯罪刑事立案监督制度基本内容

(一)监督主体

当前刑事立案监督概念理论界和实务界没有统一界定,定义较为全面且经过我国司法实践的不断检验和理论探讨的观点认为刑事立案监督是检察机关对刑事立案主体立案行为的合法性进行监督。[1]该观点将刑事立案监督的主体限定为检察机关,符合我国宪法和法律的规定,我国环境犯罪刑事立案监督的主体即为检察机关。

(二)监督对象

刑事立案监督的对象为享有立案权的机关,主要指公安机关。但环境犯罪刑事案件在案件来源方面有其特殊性,主要来源于环境行政执法机关的移送。在缺乏信息沟通的情况下,司法机关进行主动监督的力度往往不够,环境类犯罪案件基本靠环境行政执法机关移交,容易出现以罚代刑的问题。[2]因此检察机关立案监督的范围不应局限于监督公安机关立案,应扩展至对环境行政执法机关应当移送涉嫌环境犯罪刑事案件而不移送的监督,这也是检察机关环境犯罪监督移送工作的应有之义。本文将环境执法机关扩展入环境犯罪刑事立案监督的对象。

(三)监督范围

根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定,检察机关立案监督包括立案监督和撤案监督,本文主要研究对公安机关应当立案而不立案的环境犯罪刑事案件的监督。同时将环境犯罪刑事立案监督的范围扩展至监督立案和监督移送,即针对行政执法机关应当移送而不依法移送的涉嫌环境犯罪刑事案件,检察机关依法监督行政执法机关向公安机关移送,并对公安机关的立案活动持续监督。

(四)监督程序

《刑事诉讼法》针对检察机关立案监督活动的程序作出原则性规定,《人民检察院刑事诉讼规则》予以进一步细化。B市检察机关为保障和规范人民检察院依法履行检察监督权,开展了检察监督“五化”建设试点工作,制定的《北京市检察机关检察监督规程》(试行)对立案监督程序作出明确规定,包括案件线索来源与审查、对公安机关应当立案而不立案的监督流程、对公安机关立案后的延伸监督等,为B市检察机关办理环境犯罪刑事立案监督案件提供了详细指引。

二、环境犯罪刑事立案监督存在的问题

(一)立案监督法律规定不完善

1.启动立案监督程序的标准过高。《刑事诉讼法》第一百一十二条规定,刑事立案的条件之一“有犯罪事实发生”是一个相对明确的结论性要求,但环境犯罪因其具有危害行为的隐蔽性、损害后果的渐进性,在犯罪行为实施时,危害行为和损害后果不一定明显,因果关系不一定明确,难以证明有犯罪事实发生,而公安机关开展侦查活动收集证据的前提是立案,再加之行政机关取证能力有限,结果往往使部分环境犯罪无法进入刑事诉讼程序的门槛。

2.监督范围过窄。《刑事诉讼法》规定了检察机关监督公安机关应当立案而不立案的情形,但《刑事诉讼法》等高位阶法律法规对检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件均未作出规定。检察机关立案监督的范围不应局限于监督公安机关,应扩展至对环境行政执法机关应当移送涉嫌环境犯罪刑事案件而不移送的监督。

3.监督力度偏弱。《刑事诉讼法》规定,检察机关开展立案监督工作的方式为认为公安机关应当说明不立案理由的,要求公安机关说明不立案理由,不立案理由不能成立的,通知公安机关立案。上述手段均是程序性手段,缺乏实质处分、制裁力,监督力度偏弱,在实践中往往难以收到理想实效。《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十四条规定检察机关在监督环保部门移送涉嫌环境犯罪案件时仅有检察建议权,监督力度更弱。

4.监督保障缺乏。没有保障的权力则形同虚设,《刑事诉讼法》明确规定检察机关对公安机关的立案活动进行监督,但对检察机关在开展监督过程中享有哪些权力、监督方式方法没有具体规定。这一方面造成检察机关开展立案监督工作任意性较大,实际上没有约束效力;另一方面造成检察机关在公安机关拒绝接受立案监督或者立案后怠于侦查时缺乏制约权力的被动局面。《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十五条重申了检察机关对环境犯罪刑事案件的立案监督权,但在监督保障方面仍存在上述难题。

(二)环境犯罪立案监督面临的困境

1.信息共享机制不完善形成监督渠道壁垒。(1)大数据信息共享平台线索排查难度大。B市大数据信息共享平台开设“两法衔接”模块,全市大部分行政执法机关配备软硬件,并有专人负责。该平台可抓取行政执法机关内部办案系统案件,但该平台存在案件内容不全面,难以从所收录内容中直接发现立案监督线索,仍需通过调取行政处罚案卷进行核实的问题。部分行政机关办案系统与现有平台接口不兼容导致信息共享不全面、信息抓取存在选择性,通过平台难以排查线索。(2)走访、问询等传统方式存在监督障碍。目前,线下走访、问询依然是获取监督线索的重要途径,但是这一途径面临两方面问题：一是走访、调研集中于易发部门、多发领域,如食品药品、烟草、税务领域,无暇全面顾及且效率较低；二是依托于行政执法机关的主动性,行政执法机关的专业性可能成为其“天然屏障”,行政违法行为违反的不仅包含法律,更有庞杂的《条例》《规定》等,对检察机关的监督提出较大挑战。(3)行政执法机关、公安机关对监督存在误解。有的部门认为被监督说明自身执法不力,对行政处罚进程不利,对业绩考核不利,对与公安机关的关系不利,因此对检察机关采取谨慎、保守,甚至消极的态度。实践中,部分部门不介绍具体案情,仅谈法律适用难点,避重就轻;对于需要相互配合时,互相推诿;移送案件时出现应通知而未通知、应抄备而不抄备、应移送而未移送等情形,严重影响了行刑衔接的效率与效果。(4)环境犯罪本身特征导致发案线索少。被害人控告、举报系获取立案监督案件线索的重要途径。但环境犯罪往往没有直接的被害人,不容易经由被害人控告、报案得以及时发现,如不及时发现,犯罪事实可能就此被掩盖,犯罪后果可能即时消失。实践中多由附近村民举报案发,通过国土部门卫星航拍、媒体曝光等途径发现而得以查处,案件线索的获得比较偶然。

2.行政执法与刑事司法标准不一致形成标准壁垒。(1)行政执法机关移送涉刑案件标准不明确。由于缺乏较为细致的规定,实践中对行政违法行为情节或后果是否达到了移送司法所需的“情节严重”标准存在分歧,不仅造成行政执法机关和公安机关之间案件移送不畅,也使检察机关的监督无据可从。(2)刑事立案标准认识存在分歧。在监督工作中发现,公安机关对于行政执法机关移送的案件受理标准要求较高,常以不符合立案标准为由,要求行政执法机关补充证据材料。但行政执法机关没有侦查职能,无法满足公安机关全部要求,导致部分案件无法进入司法程序。例如“以人立案”的实际操作冲击了“以事立案”的法律规定。

3.证据对接缺乏有效规则形成证据壁垒。(1)两种证据的证据标准存在差异。刑事证明标准在三种类型的诉讼程序中最为严格,行政证明标准处于中间位置,高于民事诉讼的优势证据标准,低于刑事诉讼的排除合理怀疑标准,要求为违法事实确凿并有法律依据。[3]证据标准、证据规则起着基础性作用,对收集程序、证据标准要件要求起着主导作用。(2)收集程序规范性要求不同。刑事诉讼法律规范对收集证据的法定程序规定颇为详细、严格,对不符合法定程序收集的证据规定了补正、合理解释、排除的处理办法,实践中不乏因证据收集问题导致证据无法在法庭上使用，影响最终定罪量刑的情况。行政执法以效率优先为目标,行政诉讼法中对行政证据的规定较为原则。行政部门尽管在取证技术和手段上,比刑事司法机关更具有专业水准,但是证据规则的认知度却比较有限。在当前刑事诉讼更加注重证据的合法性建设的大背景下,如何保障行政执法机关取得的证据能够顺利通过严密的证据规则体系的认证,还需要公安机关和检察机关进一步指导、协助行政执法机关依法取证、规范取证。(3)证据标准要件要求理解差异。关于涉嫌犯罪移送的证据标准要件要求,行政执法机关认为已经符合涉嫌犯罪案件移送的证据要件要求,而公安机关认为仍未达到立案标准,《刑事诉讼法》及其他规范性文件并未规定涉嫌犯罪移送的证据标准要件要求,B市规定证据要件要求应当根据涉嫌犯罪的类型按照一类一确定的原则,由市级行政执法机关与公安机关共同确定;双方存在异议的,共同提请市政府法制机构和市人民检察院确定，但目前尚未出台标准。

三、环境犯罪刑事立案监督完善建议

(一)完善有关立案监督相关法律法规

1.细化环境犯罪刑事立案标准。有观点认为,应当对“认为有犯罪事实”作出放宽规定,对于犯罪构成的四个要件并非一定齐备,如犯罪主体不明、犯罪主观意图不清、最终危害结果不详等,不影响立案。[4]为有效控制环境犯罪,适当理解环境犯罪刑事立案标准,建议高位阶法律法规细化环境犯罪刑事立案的标准。本文认为,环境犯罪刑事案件的立案标准可细化为“有污染或者破坏环境的危害行为发生,具有严重污染环境的高度盖然性”,从具有严重污染环境的高度盖然性的有污染或者破坏环境的危害行为入手,启动立案程序开展侦查活动收集证据并查证犯罪是否存在,从而及时地追究环境犯罪。

2.扩大环境犯罪立案监督的范围。检察机关对环境犯罪的法律监督主要包括监督环保部门移送涉嫌犯罪和监督公安机关立案,且监督移送案件占较大比重。鉴于实践中多发环保部门在查办环境污染违法案件过程中存在包庇纵容、徇私舞弊等拒不移送涉嫌环境犯罪案件情形,可从高位阶法律、司法解释层面将检察机关的立案监督范围向前延伸至对环保部门移送涉嫌环境犯罪案件的监督。

3.加强检察机关环境犯罪立案监督的职权。建议法律赋予检察机关相关职权来保障立案监督的有效开展。一是调查核实权。《人民检察院刑事诉讼规则》等规定检察机关在立案监督过程中可以调查核实,但调查核实措施明显弱于公安机关的立案审查职权,不利于查明案件是否符合立案条件以及公安机关在立案中是否存在问题,对于检察机关行使调查核实权获取的证据材料效力在没有经过侦查、查证属实前,通常只能将其作为是否立案的依据,而不能直接作为侦查的证据。因此对检察院的调查核实权应予以强化,达到可与公安机关立案审查职权相匹配的高度。二是处罚建议权。只有监督权而无处罚权,监督权就难以落实。可赋予检察机关针对公安机关不接受立案监督、环保部门不接受监督移送的处罚建议权,从而加强检察机关环境犯罪刑事立案监督的强制力度。

(二)破解环境犯罪立案监督实践困境

1.积极探索检察机关监督移送、抄备、监督立案长效机制,促进无缝衔接。检察机关应逐步转变为主动走入行政执法机关、公安机关、邀请约谈、开展协作共建等多重监督模式,排查出一些行政执法机关未及时移送、公安机关未能及时立案的涉嫌犯罪案件。充分运用“两法衔接”机制,加强提前预判与后续跟踪,向前向后延伸工作职能,拓宽监督渠道,做到环境犯罪案件各个环节全方位监督、全流程跟踪,提升攻坚克难能力,促进各机关职权分工以及行政执法与刑事司法的无缝衔接。

2.强化检察机关监督职能,提升监督质效。首先,应赋予检察机关充分知情权。完善信息共享渠道,用好用足联席会议机制,以明确立案标准、证据标准,有效杜绝执法分歧,形成执法合力。其次,完善提前介入制度,对行政执法机关办理的环境犯罪案件,行政机关应提前通报检察机关,检察机关应引导行政机关收集、完善、固定证据,引导公安机关侦查取证。最后,改变固有的“坐堂办案”模式,充分发挥检察机关调查核实权,注重现场调查核实,有效化解分歧,为开展监督打下坚实的事实证据基础,确保监督质量。

3.树立检察机关权威,畅通监督渠道。一是面对行政机关对监督的误解，应加强宣传,明确法律规定及不遵守法律规定的后果;遇到行政机关推诿时,寻求政府法制办帮助,核实涉案线索。二是面对信息共享渠道不畅问题,坚持线上线下相结合工作模式。规范网上信息平台录入标准,规范录入的信息范围、明确信息录入规范、完善监督激励机制。[5]健全案件信息通报机制,完善信息共享平台运作,通过线下信息沟通对网上信息平台进行补充和纠偏,顺利推进提高线下信息沟通的广度。增加侦查机关刑事立案活动透明度,全面建立定期通报和即时通报相结合的信息通报机制。三是适应捕诉合一制度改革。提高发现线索的能力,在监督中办案,在办案中监督,强化监督的刚性,提升监督的权威。

4.加强研究,以扎实的司法技能解决认识分歧。欠缺清晰、明确、易对照的涉嫌犯罪移送标准,或对移送标准不能全面准确理解和把握,影响了案件的移送和立案。检察机关应坚守法律底线,准确适用法律和司法解释,以最高法指导案例为参考,充分发挥检察官联席会等专业化办案优势,总结提炼环境犯罪类案参照标准,加强释法说理,强化行政执法机关办理涉刑案件能力,提高行政机关移送案件质量。

5.加强与行政检察部门、公益诉讼检察部门沟通,保障监督刚性。检察机关不能就案办案、机械办案,应在精准打击犯罪的同时,深挖行政监督、公益诉讼线索。对办案过程中发现的环保主管部门、公安机关怠于履职、不作为及其他失职渎职线索,及时将线索移送行政检察部门、监察委员会,督促行政执法机关、公安机关严格执法、公正司法,有效防止和纠正行政执法机关有案不移,以罚代刑,公安机关有案不立等情形。办案过程中对于已经严重影响到生态环境和公共利益的犯罪行为,应及时移送公益诉讼线索,通过公益诉讼恢复生态环境。