陈 欣

(中国刑事警察学院 法律教研部，辽宁 沈阳 110854)

由于自利本性的趋势，人们在交易过程和社会生活中行使各自的权利时就不可避免地产生各种矛盾，这就需要法律作为平衡器进行利益的权衡，对各种权利进行界定。根据社会成本理论、效率和平等理论，刑事立案应该在警力资源、社会公众、立案监督三方面使成本最低化、配置达到最优点。人们惯有的思维模式是利益最大化，用最小的成本代价去获取最大的利益模式。

立案是对案件进行筛序的过程，按照各自的职权范围进行审查，对于不符合犯罪构成要件的治安和民事纠纷的案件，即将不认为有犯罪事实发生并不需要追究刑事责任的案件排除在刑事诉讼之外。以立案这种程序方式节省侦查机关的人力、物力等资源。有学者在论述立案的意义时概括了四点：(1)立案是刑事诉讼活动的开始和必经阶段；(2)立案是保护公民合法权益不受非法侵犯，保障无罪的人不受刑事追究的重要的程序保障措施；(3)立案有助于督促司法机关及时准确地揭露、证实、打击犯罪；(4)立案有利于准确评价社会治安形势，为国家制定刑事政策提供依据。[1]

一、公安机关立案的现状

(一)警力资源总量短缺

我国公安编制使用国家行政编制，实行专项管理。[2]它一方面对地方扩大公安编制起到了严格控制作用，另一方面也造成了警力编制调整与警情发展变化不同步的问题。二是由于调离、辞职、辞退、离退休、伤残、死亡等因素，警力自然减员后未及时补齐缺口，导致有效警力不增反降。

(二)职责定位不清晰，非警务活动多

由于政府职能分配不明确，互相推诿责任，有事找警察成为常态。110接处警的民警需要在经过先期处置后，不管是有效警情还是无效警情都将案件移交至相关管辖的派出所。例如，在调研过程中发现，ZY市面临撤乡建区改造，牵扯了大部分群众的利益，各种矛盾纠纷爆发。公安机关因此维稳压力巨大，不仅要担负打击违法犯罪的职能，还要参与处置房屋改造、拆迁等群体性事件，造成大量警力资源的浪费。另外上级的非警务活动占用警力，民警除了开展日常工作之外还要面临上级机关的检查活动。

(三)大环境制约引起警力短缺

社会治安稳定才能吸引更多的投资者前来促进当地的经济发展，经济快速发展又吸引了大量流动人口，而流动人口里免不了有犯罪人员。例如，ZY市正好位于经济发达地区，为营造一个治安环境良好状况，从而当地引起了一系列立案瘦身处理。上报的立案数量都是经过瘦身处理, 人均破案数量减少，从而导致出警力和经费过剩的假象。

(四)量化考核制度不健全

在大体制、大环境的制约下，把破案率作为决定地方公安机关政绩的优劣。公安机关内部监督现采用的是量化绩效考核模式。但通过量化来衡量执法质量的做法，依然存在立案不实，不破不立等现象。刑事案件办理毕竟不同于商品生产，无法被人为规划或预期，为了获得较好的考核业绩，除了最大限度提高产成商品数量即案件的办案数量，只能尽量减少不合格产品数即无法破获的刑事立案数，立案阶段的推诿、不作为等情况的发生。

二、公安机关警力不足的原因

(一)从成本角度分析

任何资源都是有限的，警力资源更是如此。在警力资源恒定的情况下，处理警情的能力通常处于一个常量状态，而警情数量的快速增长，会大大降低个案警情的处理时间与质量，特别是大量无效的警情，会严重挤占宝贵的警力资源。内部监督主要是通过对现有考核制度来实现程序正规化。因此，在理想状况下，内部监督能够有效，且在风险较低的前提下实现最大化收益。然而，理想和假定终究与现实有差距。不管是从公安机关的警力和内部监督考核机制还是从外部的立案程序监督的宏观层面去看，很难解释为何在实践运行中存在诸多问题。即使考虑到人工智能、大数据、网络各方面带来的警务效能提高，与警情数量和办案压力的增长相比仍不成比例。对任何犯罪行为发动刑事司法程序，均需要投入相当的人力物力财力，在立案阶段主要体现为警力资源的投入，如不充分考虑成本效率问题，对非警务事项的处理将会极大地占用警情处置资源，使得公安机关无法全力应对“关系到人民生命财产安全”的刑事犯罪行为。其结果可能导致，一些恶性刑事犯罪因无法得到及时制止而演变为更严重的后果，或者一些刑事案件因未能获得有效处理而无法进入到刑事立案环节。

(二)基于市场环境的分析

按照经济学中的市场分析方法，一国的各种法律制度可以被视为一个市场。在市场中，立案认为是产品；公安机关被视为生产者或供应者；社会公众则作为消费者或需求者。此外，公安机关针对立案的行为，不仅是一种生产行为。因受到检察院监督程序的影响，同时也被视作是一种消费行为。在此立案程序中，公安办案人员、社会公众和检察院相互监督、相互制约，在三者达到一个稳定的平衡点时才实现了预期目的，才完成整个市场的生产行为、实现了立案程序的终极价值。因此，公安机关在生产、消费过程中扮演着重要的角色，对立案程序所涉及的资源配置和利用、供求关系的分析，依然要将立案程序本身的意义与作用和公安、社会群众有机结合起来展开研究。从立案程序生产过程来看，现行实践存在资源配置不合理、资源利用不充分的问题，进而导致公安机关供给数量不足、整体质量有待提高。具体而言，如果把各种警情都视为产品，在我国现行法律市场中警情和非警情都需要公安机关在规定时间内处理。在理想状态下，公安机关处理警情与政府其他部门处理非警情应当是互补的关系。然而在现实中，有事找警察的思想根深蒂固，导致公安机关的工作与政府部门高度重合和交叉，使得公安机关工作压力增大人员紧缺，而其他政府部门人员编制资源浪费。

三、公安机关刑事立案改革的策略

公安机关立案供给侧改革除去通过优化资源配置降低立案的应用成本、建立完善激励制度提高公安机关的收益外，为了提升立案程序的实用性价值、提高我国警力资源的利用率，还应当进一步提升警力供给能力和硬、软件的配备策略。在提升警力供给能力方面，除了人员编制外，还应在网络、大数据和人工智能的应用上实现上述目的。警力不足是一直困扰基层派出所工作的难题和瓶颈，行政机关太过庞大必须精简，以减少层次，整合队伍，综合执法。因此，首要任务是在现有体制下，尽最大可能加强基层警力和工作效率建设。

(一)加强队伍建设

1.深化公安机关大部制改革。科学高效的提高部门之间的有机整合，贴近实战，优化上下机构的衔接，打破传统的一对一的模式。压缩机关指挥层级领导，提高命令的传递的效率和准确性。合并职责相同或相近的部门，减少部门之间的责任交叉，释放更多闲置警力，提高机关对基层派出所工作衔接的灵活性，和控制能力。

2.要高度重视基层派出所建设，缩减机关的警力。增加派出所的警力编制，把更多的警力下放到派出所，落实警力编制跟着警情走的理念，用来减缓基层办案压力过大的现象。警力下沉与岗位交流有机结合，调动民警工作的积极性。实行重要岗位轮换制度，杜绝贪腐现象，开展岗位竞聘方式，挂职锻炼等岗位调整有机结合起来。通过及时掌握各部门、各岗位的工作职能变化情况，及时对机构岗位设置进行调整。

3.合理规划110接处警平台，与市政府便民电话整合。加强接处警平台人员的素质，明确分配有效警情与无效警情。110接处警平台与便民电话系统结合，直接将无效警情转接分布给相应的部门，统一协调分类处理，节约大量警力，把需求留给有需要的人。

4.应用互联网思维，拓展移动执法新领域。深入拓展综合执法大数据平台，在已有信息化建设基础上，整合办案阶段的数据要素，分析总结相对应管辖的管控力度，让大数据完美诠释整个辖区内的重要数据价值，运用大数据的分析优势，充分发挥警力跟着警情走，统一协调警力分配。

(二)建立科学完善的监督模式

公安机关内部监督部门在开展工作时必须采用科学的监督方法，才能降低监督成本，紧跟互联网+、大数据、云计算、人工智能等时代科技发展提高监督效率，保证良好的监督效果。

1.合理设置绩效指标，完善考评机制。在考核维度增加群众服务满意度测评指标；法律维度严把办案流程，严查立案不实等情况；建立个人维度，则应根据其在各自职能部门中承担的具体工作岗位职责进行具体的细化设定；检察维度，结合检察院的立案监督程序，综合评定内部考核成绩。

2.引入使用科学化的监督技术，运用大数据平台，建立动态的数据分析模型，与检察院立案监督系统进行数据共享，实现数据分享的同步性。