四川转制科研院所产权制度改革的思考

2019-02-17杨志刚

四川冶金 2019年2期

杨志刚，刘毅

(四川省食品发酵工业研究设计院，四川成都 611130)

1 转制科研院所产权制度改革现状

从党的十八届三中全会，中央作出全面深化改革的战略部署以来，改革进入深水区。四川转制科研院所改革作为四川科技体制改革的组成部分，按照中央精神，虽进行了一些改革探索，但在产权制度改革层面总体看进展较慢。对转制科研院所产权制度改革，目前有三种论调：一是稳妥渐进论，即按照上面制定的统一部署，稳健推动；二是速度缓慢论，认为本轮改革调子很高，步子较慢；三是操作困惑论，认为科研院所产权制度改革已提了多年，并非今天才开始，原来靠“摸着石头过河”摸索着改，现按顶层设计要求，一则要涉及深层次产权结构制度改革，按市场化方向推动去行政化，再则又刻意强调党的领导，似乎又在加强行政化，转制院所反而感觉困惑和迷茫。因此，在中央科技体制改革顶层设计出台后，许多转制院所却依然态度消极等待观望，呈现出三个方面现状。

1.1 院所深层产权制度改革动力、能力、担当不足

对在国企改革中已进行了多年探索实践，并形成了成功经验的产权制度改革，转制院所在此方面改革，始终较少触及。究其原因不外乎有三：一是动力不足不愿改，二是能力不足不会改，三是担当不足不敢改。

1.2 转制完成事业法权向企业法权的产权改革

通过上一轮转制改革虽从事业法人转为企业法人，院所企业法人产权基本形成，同时，其中少部分转制院所进入行业企业集团，如省化学工业研究设计院进入省化工集团，省建科院进入省华西集团，省酒科所进入省商投集团，这些院所变成了行业国有集团下属企业(院所)。从企业法人治理角度看，明晰了法人产权，是一种进步，实现了一定程度的产权制度改革，为进一步从产权结构上深化改革奠定了基础。

1.3 结构性产权制度改革停滞不前

转制近20年来，院所企业法人产权基本形成后，产权制度改革未能继续深化，基本没有推动结构性产权制度改革，主要表现为三个方面：一是转制院所产权结构仍然单一，多元产权没有形成，即便是与国有法人企业之间，也少有发生资本层面产权联系；二是转制院所产权流动性不强，没有对外投资持股，与非国有资本更无产权交集，目前绝大多数院所产权成分尚属纯粹国有；三是除省机械院少数个别院所外绝大部分院所没有推动员工持股。

总体看，转制科研院所产权制度改革的严重滞后，不仅滞后于科技和社会进步，也落后于一般国企，更不适应科研院所发展壮大的需要，这种滞后现状也是有悖改革初衷的。现改革进入深水区，重提产权制度改革话题依然高度敏感。不可回避的是，本轮转制科研院所改革若要取得实效，就是要对产权制度改革进行攻坚，啃下这一硬骨头。

2 存在难点及成因剖析

转制科研院所产权改革为什么难？首先是考虑的因素较多，改革除需要兼容科技体制改革与国企改革政策外，还要考虑自身作为科研机构的特殊性。从这个意义上看，转制科研院所改革，的确是难度较大也是较复杂的改革。其次是思想难以统一，存在困惑。具体主要表现在以下几点。

2.1 相较于一般国企，转制科研院所还有其特殊性

(1)由于科研院所相较一般国企具有更为丰富的产权内涵，其除了有形实体产权外，尚有大量无形产权(知识产权)，如何盘活这些资产更需要智慧、创新、思路、举措。(2)行业转制科研院所还肩负为行业产业技术升级提供智力和技术支撑作用，政府性科研任务十分繁重，其产权改革更为复杂。(3)隶属关系上还存在多头管理，除少部分转制院所划归国资委管理外，大部分转制科研院所都未划归国资委管理，多为政府主管部门采取行政管理方式进行直属管理，对于产权改革方面就更不能放开手脚。

2.2 历史遗留问题较多，无法靠转制院所自身能力消化

上一轮转制改革，由于不够彻底，许多问题进行搁置处理，产生许多历史遗留问题。比如有的职工福利分房没有享受、离退休职工属地化管理没有实现、改革牵扯面较大等。如本轮涉及产权改革，历史遗留问题如何消化？这些都是棘手难点。

“孝弟也者，其为仁之本与！”饭团塞住嘴的潘云含糊不清地接过后半句，咽下饭团后又说：“子还曰：生，事之以礼；死，葬之以礼，祭之以礼。”

2.3 国有产权高度敏感，使得转制科研院所不愿碰触

转制科研院所深化改革同样涉及国有产权这一高度敏感性话题，大都怕背上“国有资产流失”罪名，虽然政府也出台很多政策提供支持，包括在改革中允许试错、宽容失败。但普遍认为这些都不是法律意义上的，其刚性度和权威性仍然不够。鉴于此，科研院所依然存有疑虑。

2.4 转制科研院所单位领导对产权制度改革积极性不高

转制科研院所单位领导层，尤其是一把手作为国有资产的企业法定代表人，这种身份决定了其必须忠实履行好国有资产的守护人角色，但改革中明显缺乏对其相应激励机制，更多是约束机制，这种现状造成负责人对改革缺乏积极性，尤其是触及动根本的产权制度改革层面。这种大改的信心及动力不足，难以大胆迈开步子向纵深领域推进。

2.5 科研院所单位领导层具有对产权改革后控股的强烈愿望

一方面，站在转制科研院所角度看，虽然其转制为企业，但其科研功能属性总体上并未改变，出于为确保控制院所发展不偏离科研主航道考虑，存在国有控制权旁落甚至改变科研发展方向的顾虑思想，理论上必然要求其在引进战略投资者进行产权结构改革时，仍希望具有控制权现实要求；另一方面站在非国有资本角度，其参与改革必然考虑其权益的保障问题，逐利是其首要考虑。因此，控制权安排是否合理已经成为调动非国有资本参与积极性的关键环节。所以如何实现兼顾双方权益，打消各自顾虑，是一大难点。尚需深入研究。

2.6 非公资本追求目标与科研院所发展任务不完全统一，引进选择投资者存在困难

一是非公资本的短期逐利思想，与科研的长周期、失败率高、盈利能力不强之间存在矛盾，对一般非国有资本进入缺乏吸引力。为此，进入者需要满足一定门槛条件，特别是对民营非国有资本要求较高，首先其要有坚持科研发展方向的强烈认同理念，对科研的长期性投入，不寻求短期回报等，要有清醒认识和长期准备；其次要求其有较强资金实力支撑。要寻求符合这些条件的非国有企业也有一定难度；二是转制科研院所有时尚需承担政治责任，比如科技扶贫、科技下乡、科普宣传等非营利任务。换言之，必要时需为政府谋求社会效益，这又与非国有资本仅仅追求商业利益相冲突。这些冲突甚至是不可调和的。三是从经济角度看，如此大规模的产权改革要求有相应规模非公资本的参与，小规模资本由于难以得到对应的控制权，基本没有参与的积极性。

3 对策建议

党的十八届三中全会后，改革进入深水区，推进愈加困难重重。对此，我们应清醒认识改革作为一项长期、艰巨、复杂的系统工程，无论从历史，还是从实践看，从来都不是一帆风顺，轻轻松松就可以实现的。这尤其需要转制科研院所决策者拿出勇气魄力、使命担当，开放胸襟、抓住当前政策机遇，将推动产权制度改革作为转制科研院所改革突破的“先手棋”和“当头炮”，对转制院所进行历史性变革，解决多年想解决而未能解决的问题。为此应该着重从以下几个方面入手：

3.1 必须坚持和加强党的领导，同时做到和院所治理有机统一

虽然产权制度改革是要推动治理结构现代化和治理主体多元化，但必须坚持“东西南北中，党是领导一切的”这条原则，包括民企在内的一切经济成分都必须接受中共领导，这是中国特色社会主义制度的本质要求。转制科研院所党组织是治理结构的领导核心和政治核心，其他治理主体要自觉维护这个核心，不能出现“两张皮” 相互脱节，对党的领导要作为一种制度安排，实质性地把院所党组织的领导“植入”到公司治理结构之中，党组织研究讨论要作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序，以保证中央方针政策和重大部署在院所贯彻执行。同时院所党组织也要尊重其他治理主体，既维护董事会对企业重大问题的决策权，又保证党组织的意图在重大问题决策中得到体现，二者有机统一并不矛盾。

3.2 推动要始终扭住产权主体结构性改革这一关键

实践证明，凡是将产权改革作为国企改革的重心并全力推进的时期，也正是国有企业效率提升和国有经济大发展的时期，转制科研院所也不应例外。若不涉及产权结构性改革这一根本，构建相互融合发展，相互监督制衡的多元产权、多种成分的治理结构，无论怎么改，也无法从根本上解决转制科研院所存在的治理结构问题。笔者认为进行国有资本与非国有资本交叉持股或员工持股等市场机制引入，是构建中国特色现代科研院所治理结构的制度基础，也是从根本上理顺政府与院所关系的关键所在。

3.3 推动以混合所有制改革作为实现形式和发力抓手

党的十八届三中全会提出对国有企业继续实施“混合所有制”改革，不仅是对过去国企改革政策的肯定，也是所有权改革政策的延续。这是我国继股份制改革之后，进一步深化改革的方向路径，国企实践证明，当前要解决转制科研院所产权结构单一，产权成分纯粹的问题。混合所有制改革，同样是实现产权改革的较好形式和有力抓手。转制科研院所混改后，既不能把它看作是国有企业，也不能看作是民营企业，而是一种国家、民企甚至个人利益结合更加紧密的利益共同体，这种产权结构安排就是为了发挥不同主体属性产权的各自优势并形成互补。因此，转制科研院所混合所有制改革是做好产权制度改革的一篇大文章，转制科研院所应大有所为。

(1)在具体方式及控制权问题上，转制科研院所要有更为开放的心态。推动中可内改(引进员工持股)、可外改(联合战略投资者)，也可引进员工持股与联合战略投资者内引外联结合实施。总之，对内对外都要消除对非国有资本进入担心并积极引进或联合。当然在推动过程中需妥善处理国有和非国有资本的控制权问题，我们主张持开放观点，可局部放开允许非国有资本相对控股，比如200人以内的院所，非国有资本(含员工持股)进入转制院所参与改革可占股51%；亦或各持股50%，在控制权上协商解决，做出特殊制度安排，比如在董事会董事长可实行一定期限在两种资本代表人之间轮转制度或双层董事会安排。

(2)在实施中分步推动，可从局部先行试点。比如从下属已公司化企业着手推动产权制度结构性改革。这类公司因为法人产权清晰，若有相对稳定业务及收入并处于持续盈利状态，规模不是很大，单靠自身力量又很难做大做强，如果借助非国有资本引进和机制活力增强等强劲动力，完全可能推动其更大发展，无论从内引还是外联，其混改可操作性都较强。

(3)有较强实力转制科研院所也可采取引进来和走出去“两条腿”走路战略。比如引进或进入(含整体进入)业务关联度较高的行业国有上市公司，进行双向交叉持股。这些公司因为企业法人治理结构较完善，产权比较明晰，管理较为规范透明，风险可控。也可作为推动转制院所产权制度改革的一个途径。

(4)引进专业投资机构基金等财务投资者。比如社保基金、商业保险基金、股权投资基金等介入转制科研院所混改同样是选项之一，此类投资者占股应控制在20%-30%比例内。

(5)在混改中注重员工持股计划的制度性安排和设计。特别是针对关键岗位科研人员、经营管理人员、业务骨干人员的持股计划，有助于提升混改院所企业的内生动力。当然，针对不同规模和不同产业的转制科研院所企业，在实施混改时应采取不同的员工持股政策。对处于竞争性领域规模偏小所属国有企业，比如净资产在5000万以内的应鼓励员工持有更大比例的股份，若没有外部战略投资者介入，股权比例可控制在30%-50%；而对于资产规模较大的，应适当限制员工持股比例，股权比例一般应控制在10%-30%以内，而其重点在于积极引进战略投资者。

3.4 政府简政放权，从管院所向管资本转变

产权制度改革后，政府主管单位转变参与院所治理的职能和方式，转向组建并授权国有科技资本投资公司，以国有资本出资人代表身份，按公司法行使国有股东职能，实现从直接院所管理转向资本管理。相应地，通过完善国资授权经营体制，要把投资公司的投资决策权交给投资公司董事会，转制科研院所的经营决策权、用人权、分配权等属于自己的管理事项由其自主管理，避免出资人代表的政府机构仍然深陷公司治理结构内部。与此同时，国家主要运用法律手段，全面推进依法治院(所)。政府严格按照国家政策调整，依法进行国有科技资本战略布局。