闫俊平

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

1 建设期水土保持管理特点及存在问题

1.1 水土保持管理特点

水利水电工程的水土保持工程是建设项目不可或缺的组成部分，并伴随项目建设的全过程。从工程建设施工准备期的“三通一平”至完建期均存在水土流失问题。施工准备期进场道路、施工道路、施工生产生活设施、输变电、导流等工程建设都将扰动原地表，产生水土流失，建设期是工程大规模铺开建设的重要时期，也是水土流失产生的重要时段[1]，完建期主要建筑物已完工，但一些收尾工程尚在进行中，仍有少部分裸露地表产生水土流失，且大部分植物措施的建设在工程完建期完成。因此，水土流失与水土保持工程贯穿于整个工程建设期[2]。然而，水土保持工程又不同于主体工程，其规模小且分散，除少数大型弃渣场存在安全问题外，其他水土保持工程一般无安全问题，这就是各参建单位一直忽视水保的原因。

1.2 建设期水土保持管理存在的问题

水土保持工程是建设项目的组成部分，建设期应当作为工程建设管理内容，但实事则是水土保持往往不被重视，造成建设期水土流失加重，弃渣场随意堆放等一系列问题。主要表现为：

(1)管理体系不健全，造成建设单位、监理单位对弃渣场管理的缺失。目前，包括建设单位在内，各参建单位对水土保持管理工作不够重视，许多工程各参建单位没有完善的水土保持管理机构与管理人员，致使水土保持工程管理无从开展。

(2)理制度不完善。各参建单位均没有完善的水土保持管理制度，致使水土保持管理无章可循，管理责任不明确。

(3)水土保持工程管理规定与技术规范缺失。目前，水土保持管理主要依据主体工程施工管理方法与技术规范，但水土保持工程措施、植物措施与主体工程差异较大，不能完全适应主体工程的建设管理方法与规定，致使水土保持管理内容不确定。

(4)《中华人民共和国水土保持法》(以下简称《水土保持法》)规定的“三同时”制度在实际建设中不能完全落实，施工期的临时措施不能很好的实施，造成许多临时措施成为设计中的多余项，也造成施工现场临时堆场、边坡等长期裸露，水土流失不能得以控制。

(5)弃渣场“先拦后弃”的原则得不到很好的落实，不仅造成弃渣过程中的水土流失，也是弃渣场在降雨季节失事的重要因素。

(6)《水土保持法》要求弃渣堆放于水土保持方案选定的专门弃渣场，但现状是相当一部分工程弃渣不能按设计弃渣场堆放，施工单位临时选定弃渣场随意堆放[3]。

(7)施工过程中水土保持措施、弃渣场边坡等不按设计实施，造成弃渣场边坡过陡，弃渣场失稳。

2 建设期水土保持管理体制

根据《水利工程建设项目管理规定(试行)》，水利工程建设项目管理实行统一管理、分级管理和目标管理。建立水利部、流域机构和地方水行政主管部门以及建设项目法人分级、分层次管理的管理体系，水土保持工程由水土保持司主管[4]。流域机构在水土保持司领导下对其管辖范围的建设项目实施监督管理，各地方水行政部门对其行政区的水土保持工程具有监督管理责任。建设项目除政府机构及项目法人之外，建设期的工程建设、设计、监理、监测、施工等各参加单位亦是项目建设管理的重要组成部分，是实现目标管理的直接管理单位。只有形成以项目法人为代表，各参建单位为共同参与，建立完善的管理机构，才能实现水土保持管理的目标。

2.1 水土保持管理行政机构及其管理职责

水利部是国务院水行政主管部门，对全国生产建设项目的水土保持工程建设实行宏观管理。水利部水土保持司是水利部主管水土保持的综合管理部门，在水土保持工程建设项目管理方面，其主要管理职责是贯彻执行国家的方针政策，研究制订水土保持工程建设的政策法规，并组织实施。水利部一向重视水土保持监督管理工作，《水土保持法》的“三同时”制度是生产建设项目水土保持一切工作的纲领。“三同时”制度要求从工程设计阶段开始至工程竣工验收，水土保持工作一直贯穿其中，要很好地完成每个阶段的水土保持工作，离不开强大的管理工作[5]。随着水土保持事业的发展，水利部印发了一系列的监督管理措施，尤其“广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故”后，为进一步加强水土保持的事中事后监督管理，2017年印发的水保〔2017〕365号文，要求各级水行政部门、流域管理机构对生产建设项目水土保持进行事中事后监管。国家水行政部门法规与管理政策，是有利推动、加强建设期水土保持工程管理与建设的重要方向。

各流域机构是水利部的派出机构，对其所在流域行使水土保持行政主管部门的职责。负责本流域水土保持工程建设的行业管理，主要是管理以水利部投资为主的水利工程建设项目的水土保持工程，代水利部实施监督管理工作。流域机构对建设项目的监督管理，对于以项目法人为首的各参建单位的水土保持管理可起到指导与促进作用。

省(自治区、直辖市)水利(水电)厅(局)是本地区的水行政主管部门，负责本地区水利工程建设的行业管理。水利厅水土保持处是水利部主管水土保持工程建设的综合管理部门，主要职责是负责本地区以地方投资为主的大中型水利工程建设项目的水土保持工程建设监督管理，同时支持本地区的国家和水利部属重点水利工程水土保持建设，积极为工程创造良好的建设环境。水利(水电)厅(局)水土保持处除执行国家水土保持工程建设的政策法规外，研究制订本地区水土保持条例与实施细则及水土保持有关政策，并组织实施。

2.2 建设单位及其他各参建单位及职责

项目法人及建设单位是工程建设管理的直接责任人，对工程建设管理负全面责任。各参建单位如工程设计单位、监理单位、施工单位和监测单位与建设单位是合同关系，各方应严格履行合同，从不同方面对水土保持工程建设进行管理[6]。

2.2.1项目法人及建设单位

水利工程建设项目法人对建设项目的立项、筹资、建设、生产经营、还本付息以及资产保值增值的全过程负责。对建设项目进行管理的建设单位是项目建设的直接组织者和实施者，负责实行项目建设的全过程管理。水土保持工程作为建设项目的组成部分，建设单位对水土保持工程的建设与管理实施全过程、全方位管理。

建设单位进行水土保持工程管理，首先需要健全水土保持组织机构，落实水土保持责任人，负责水土保持的管理及协调工作。按有关水土保持法律法规及政策，制定水土保持建设管理规定、制度等，并组织实施，同时协调、监督各参建单位的实施。

2.2.2监理单位

监理单位又分为施工监理单位的水土保持监理单位。监理单位受项目建设单位委托，按合同规定在现场从事组织、管理、协调、监督工作。同时，监理单位要站在独立公正的立场上，协调建设单位与设计、施工等单位之间的关系[7]。

具体项目建设实施中，施工监理单位负责对水土保持措施的实施进度、质量、资金、安全进行有效控制。实施进度、质量、资金、安全的有效控制体现在水土保持施工监理规划、水土保持监理实施细则中；督促、审查施工单位水土保持专项施工方案编制与实施。为保证工程质量，施工监理单位对未按水土保持专项施工方案及合同约定的施工，有权要求其返工建设或不予计量、支付。

水土保持监理单位主要职责是编制全面的水土保持监理规划及实施细则；负责对水土保持措施的实施形象、进度、质量、资金、安全进行跟踪检查；参加对施工单位水土保持专项施工方案的审查，并督促落实。与水土保持有重大关系的弃渣场区、料场区、交通道路区等分部工程签证，在施工监理单位确认计量工程量的基础上，核查该分部工程是否满足批复水土保持方案提出的要求，并与施工监理单位共同签字确认。未满足水土保持方案要求的工程及时提出整改意见，上报建设单位并督促整改。督促弃渣场管理的施工单位编制弃渣场使用规划；参与对批复的水土保持方案确定的相关水土保持分部工程和单位工程验收及水土保持设施专项验收。

2.2.3设计单位

设计单位按合同及时完成招标设计、施工图及变更设计等相关水土保持设计工作，并确保水土保持工程设计质量，明确安全措施和质量要求。按工程规模，派出设计代表组进驻施工现场解决施工中出现的设计问题。配合监督检查、施工、监理、监测等单位的工作，参与水土保持设施验收。

2.2.4施工单位

施工单位认真履行签定的承包合同，在施工过程中，要将所编制的施工计划、技术措施及组织管理情况报项目建设单位。工程施工前，施工单位编制水土保持施工专项方案、水土保持临时措施年度实施计划并报施工监理单位审批[8]。遵循有关变更程度要求，及时对水土保持各项措施的变更履行程序。对于施工现场做好水土保持施工过程记录(包括影像资料)及文档的管理工作，详细记载水土保持工程措施的实施情况，尤其应注意详细记录临时措施实施情况。施工单位必须高度重视弃渣场安全和水土流失控制，详细记录弃渣场的进度形象面貌变化情况，包括弃渣组成、数量位置、厚度等。

2.2.5监测单位

水土保持监测单位按合同要求编制施工期水土流失监测计划，配合地方水土保持行政主管部门、建设单位定期进行施工期水土流失监测的监督检查工作，监测结果应反映实际情况，并作为方案竣工验收的主要技术依据。

对于大型弃渣场监测单位还要负责对弃渣场安全进行监测，发现异常情况及时报告相关单位。

3 建设期各阶段水土保持管理要求

3.1 招标阶段

根据“三同时”的要求，水土保持工程要纳入主体工程招标文件和施工合同中，依据批复的水土保持方案、初步设计报告和施工分标规划，在各标段招标文件中明确水土保持工作的范围和主要内容。

对照批复的水土保持方案、初步设计，复核、完善水土保持措施；明确各标段工程区水土保持实施范围和要求；详细提出主体工程、弃渣场、料场等防治的水土保持要求；对于各防治分区的工程防护和水土保持设施、林草植被措施等提出详细的工程项目标号、规格和尺寸，并列出工程量清单；单独计列工程量清单之外的临时措施工程量。有弃渣场的工程，招标文件中需明确弃渣场管理的施工单位，规范弃渣场管理。

3.2 施工阶段

施工阶段建设单位、设计单位、监理单位需按各单位的管理职责对建设其的水土保持进行管理。施工过程中，水土保持设计发生变更时，设计单位需及时提供水土保持设计变更。施工监理单位对水土保持变更，组织相关单位会审，完善变更手续。对于弃渣场及其防护措施，采取旁站监理等形式现场监督，督促施工单位做好弃渣场的维护和管理工作。水土保持监测单位在施工期限定期和不定期开展监测工作，对于监测过程中发现的重大水土流失问题，及时向建设单位报告。

施工单位要严格按水土保持施工图纸和批复的施工组织设计、施工专项方案、临时措施年度计划完成水土保持措施施工。为减少施工期水土流失，在施工过程中，需要控制施工范围，避免对周边施工区的建(构)筑物或已有设施造成破坏，并负责施工期水土保持设施的管理与维护，确保水土保持功能正常发挥[9]。

3.3 试运行期

工程完工后，试运行期，建设单位按有关规定以公开招标的形式，确定水土保持设施验收第三方技术服务机构，开展水土保持设施验收工作。有弃渣场的工程，对级别为4级及以上的弃渣场开展安全评估工作。对于稳定性评估存在问题的弃渣场，按评估单位提出的整改意见，进行全面整改。

4 各类工程水土保持管理要求

4.1 主体工程

主体工程包括枢纽、堤防、输水渠道、隧洞工程等各类建筑物。

根据生态水利工程的新要求，生态保护与建设理念应贯穿于工程设计、施工建设的全过程。大坝坝肩等主体工程各类边坡防护，在安全稳定的条件下，优先考虑生态护坡措施；在隧洞洞脸开挖时采用提前支护等先进施工工艺，尽量避免对山体的大开挖，提倡零开挖洞口，妥善保护隧道洞口周围的植被，维护原有的生态地貌；水利枢纽区要统筹安排考虑水土保持与生态环境建设，做好绿化景观总体规划与布局，在发挥水土保持功能的同时，建设美丽生态环境的水利工程。山区、丘陵区的输水渠道工程在地形、地质条件允许的条件下，尽量采取隧洞、渡槽工程输水方案，减少工程开挖面及弃渣量，最大限度限度的保护原有生态环境。

隧洞洞口临建要结合周围地形布设，尽量保持原有地形、地貌，洞门力求与自然环境、人文景观相协调。倒虹吸工程尽量采用暗挖施工方式，减少土石方开挖和弃渣量及开挖裸露面。渡槽工程的槽墩基础采用钻孔桩施工的，钻渣和废弃泥浆排入设置的沉淀池内，经沉淀后统一运至弃渣场，严禁将泥浆随意排放。暗涵工程的涵管宜采用浅挖暗埋、顶管等施工方法，尽可能减少大开挖。

施工过程中临时堆放的渣料进行临时拦挡和苫盖，减少水土流失。充分考虑开挖弃渣的综合利用，尽量减少弃渣。施工结束后，对施工场地及时进行土地平整和植被恢或复耕地措施。

4.2 道路

道路包括永久道路与施工临时道路。道路工程根据地形、地质条件，尽量采取隧洞、桥梁方案，减少工程开挖面及弃渣量，最大限度的保护原有生态环境。道路工程的开挖需自上而下的进行，不得乱挖或随意超挖。石方爆破作业以小型及松动爆破为主，严禁采用峒室爆破，近边坡部分采用光面爆破或预裂爆破。半挖半填道路的一侧高填方路基为斜坡时，做好外边坡清理及防护，减少水土流失。道路开挖前下边坡需先设置拦挡设施，避免向下流渣及压埋植被；道路的上、下边坡植被破坏的，采取植物防护措施。施工期间的道路要保证排水畅通。永久道路外侧及占用非耕地的临时道路，在施工结束后恢复植被[10]。

4.3 施工临建

施工临建工程主要包括施工导流、施工生产生活区等，施工期需严格控制施工临时用地范围，不得随意扩大占地范围，损坏周边植被。临建工程按要求实施临时拦挡、临时排水和临时覆盖等水土保持措施，将水土保持措施与主体工程具有水土保持功能措施一并统筹考虑，做到不重不漏。在施工临建工程拆除后，将建筑垃圾清运至指定弃渣场进行防护。

4.4 弃渣场

弃渣场是水利水电工程等建设项目的水土流失重点防治区，水土保持工程措施主要集中在弃渣场，因此，弃渣场管理也是水土保持管理中的重点。

施工期弃渣场场址需按设计选址堆放，禁止随意弃渣。严禁向河道、湖泊、水库弃渣。弃渣场必须按“先拦挡，后堆弃”的原则，先修建拦渣工程、截排洪(水)工程，再堆渣，在弃渣过程中分层弃渣。弃渣前，负责弃渣场管理的施工单位，需制定详细的弃渣场使用规划，对土渣、石渣等堆弃位置进行合理分配，原则上将硬度大的石方堆置在中下部，土渣等较软的堆放于上部，保证弃渣体稳定。弃渣前，根据弃渣场稳定计算结果，对于需要清除的第四系堆积物、树木等按设计要求进行清除。按弃渣场设计要求进行分级堆放，并按设计稳定边坡分台堆放。

弃渣场宜采取自下而上方式堆置，若不具备自下而上堆置方式的，弃渣方式必须报水土保持监理单位审批，确保最终堆渣边坡满足设计要求。弃渣达到一定高度时，对坡面进行整平，及时实施覆土、植物措施等施工。

弃渣场的拦挡措施、排洪截排水措施按设计要求，并结合场区实际情况实施建设；斜坡防护工程以植物措施为主，不宜采取植物措施的，采用工程与植物相结合的措施，除淹没于水库中的弃渣场外，避免采取纯工程措施。弃渣完成后及时进行土地整治并恢复植被或恢复耕地。

施工期负责弃渣场实施与管理的单位，加强弃渣作业规划，避免造成存料和弃渣混杂。当多个施工单位共用一个弃渣场时，弃渣施工单位要服从施工单位指挥，在指定位置弃渣或堆存有用表土。严格限制弃渣外运车辆运输路线和弃渣地点；加强弃渣场运输管理工作，定人定责，实行渣土运输双向签收制度，防止运输车辆半路随意倒渣。

4.5 料场

施工单位要按照水土保持施工专项方案中对料场开采的要求实施。剥离的表土及无用料要堆存于指定的堆存区域，并做好堆存期间的临时挡护。

料场开采需严格自上而下的分台阶开采，确保料场开采过程中边坡稳定，开采边坡坡比及马道设置按照设计施工，并符合植被恢复的要求。在料场上缘布设截水沟，将雨水引至附近的排水系统，避免来水对料场的直接冲刷[11]。料场开采结束后及时对坡面浮土、石和松散体等进行清理，边坡与顶面及时覆土恢复植被。

4.6 表土剥离及土地整治

各项工程开挖前需先剥离表土，以便工程完工后覆土恢复耕地或植被。表土剥离厚度根据实际需土量及分布情况统筹考虑。表土堆存在专门的场地，不得与一般土方、弃渣、建筑砂石料等混合堆存，并对表土堆存场实施防护措施。确需与土方、弃渣混堆的，需有隔离标识。表土剥离完成后，由施工监理组织相关单位对表土剥离数量、效果、质量进行验收。

施工结束后按设计要求对全部扰动迹地进行土地整治。对地表凹凸不平的迹地进行粗整平，并予以翻松处理并覆表土，以满足植被恢复或复耕的要求。

4.7 植被建设

植被建设工程包括种植乔木、灌木、攀援植物、撒播草籽、建植草皮等，以及后期养护管理。植被建设工程的实施，根据不同区域不同地段特性，在当地适宜的种植季节进行施工作业。苗木的品种与规格、树形及整形修剪质量和草种选择、配比、播种量以及修剪质量等均要符合设计要求。植物种植后，适时抚育管理，提高成活率、保存率和植被覆盖率。

对于绿化景观建设，实施中按园林设计要求，在满足水土保持功能的同时，满足美化环境，提升景观功能的要求。

5 结语

水土保持工程管理与主体工程管理相同，实行统一管理、分级管理和目标管理。水利部作为国家水土保持行政主管部门，在《水土保持法》的指导下，已制定一系列水土保持监督管理政策与规定。项目法人及建设单位是项目建设与管理的主体，要加强水土保持工程建设管理，需通过加强建设单位及各参建单位的水土保持机构建设，制定有效的管理制度，逐步完善水土保持建设管理体系。各参建单位按其管理职责做好各类工程、各防治区，尤其做好弃渣场的水土保持管理工作，减少建设期水土流失，保证弃渣场的安全稳定。