徐雪高/江苏省农业科学院农业经济与发展研究所

“要想富，先修路”。村内道路建设是村镇公路的延伸，是直接服务于农村、造福于农民的基础设施，是一项民心工程、民生工程。2019 年中央一号文件指出，“实施村庄基础设施建设工程，加强村内道路建设，健全村庄基础设施建管长效机制。”目前全国99.6%的乡镇和99.47%的建制村通了硬化路，但村内道路建设滞后，道路缺乏有效管护。加快构建“多方参与、布局合理、供需衔接、管护高效”的村内道路建管机制具有重要意义。

村内道路建管的制度变迁

村内道路是指在农村范围内，用于自然村间、田间道路交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）。根据2017年国土资源部组织修订的国家标准《土地利用现状分类》，南方村内道路宽度≥1 米、≤8 米，北方宽度≥2 米、≤8 米。各地结合实际，根据地理条件、社会经济发展水平建立了不同的村内道路建设标准。如江苏省徐州市规定，村内主干道的路面宽度一般不低于4米，水泥混凝土路面面层厚度不低于18 厘米，沥青混凝土路面面层厚度不低于4 厘米。

新中国成立以来，我国村内道路建设与管护大致经过了四个阶段。

村集体自我供给阶段（1949年到1957 年）。这一时期，村内道路停留在局部、小范围、自发式建设阶段，主要是靠农民自我供给，通过将农民在较大范围内动员和组织起来，走用劳动力最大限度替代资金的道路。

公社统一供给阶段（1958年到1978年）。该时期村内道路建设与管护没有进入国家公共财政支出系统，仍以人民公社为主体。人民公社具有统一管理劳动力、大规模调动劳动力的权力，因而可以组织大量劳动力参与村内道路建设。在计划经济体制条件下，村内道路建设与管护实行的是自上而下的供给决策机制。

村集体自我供给阶段（1979年到2005 年）。这一阶段，村内道路建设由镇村组织实施，建设资金来自农民。村内道路建设仍然承袭了以往时代的自上而下的决策机制，但一些经济发达地区的村集体，村干部在村内道路建设中有了一定的决策权。同时，农民变成独立的生产经营主体后，逐渐有了自己对村内道路建设与管护的需求意识。

政府资助、多元供给阶段（2006 年至今）。2008 年，我国推行村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作，对农村基础设施建设进行财政补助。由于村民“一事一议”自筹的资金常常不足以应付，村内道路建设往往需要政府项目资金的辅助或者通过其他途径支撑（如乡贤捐款、企业主捐款等），投资主体实现多元化。通过“一事一议”的方式，村民表达需求偏好的渠道更加畅通、机制更加规范，一定程度上实现了村内道路建设决策的自主性。

村内道路建管的现状分析

各地结合自身实际，积极探索村内道路建管模式，主要有以下几种类型。

专项资金为主建设模式。该模式在贫困村较为典型。村内道路建设的资金主要来自政府财政专项资金，其他渠道资金为辅。如江苏徐州A 村是省级贫困村，2018年村集体经济收入约20 万。2018 年该村筹资60 万元，其中50 万是“一事一议”财政奖补省考核奖励资金，10 万元为省级对口支援单位支持、“一事一议”筹资筹劳和村民捐款。村内道路建设都是由镇政府相关部门到农村产权交易市场平台上进行立项、招标、双方签合同（村集体与施工方），县部门审计后正式完成。2018年共修村内水泥路800 米，路宽3.5 米。

财政全兜底模式。该模式在拆迁改造村较为典型。2018 年开始，江苏省委省政府大力推进“苏北农村集中居住”工程，每年投入约100 亿财政资金建设新型村社区，村内道路建设自然涵盖其中。苏南地区市委市政府自掏腰包，自主推进“农村住房条件改善”工程。无锡市锡山区将在2020 年前完成对全区1000 个左右自然村的改造，每个村基础设施建设补助标准为20 万元/户。

社会资本介入模式。该模式在旅游村等资源型村庄较为典型。主要表现为，村内道路建设与管护由村集体一手操办，但建设成本通过提高房租等形式向社会资本分摊。如无锡市锡山区东港镇山联村，是首批全国乡村旅游重点村，通过发展旅游特色产业，吸引社会资本进入村内投资。

目前村内道路建设与管护存在以下几个方面的问题。

缺乏科学规划，无法较好形成路网协同效应。如一些地区村内道路建设与乡村公路建设不匹配，无法相互衔接形成健全的农村公路网络。一些地区村内公路建设与配套设施在资金分配、施工工期安排等方面存在不合理现象，如在资金不够丰裕的情况下，排水沟等配套设施没有与村内道路建设同步完成，阻碍了村内道路服务功能的充分发挥。此外，自然村之间的村内道路建设条块分割，无法形成系统化、规模化，难以实现资源配置的规模效应。

建设资金缺口大，村内道路建设难落实。2018 年，江苏省“一事一议”省级财政资金奖补额度为13 亿元，平均每县奖补资金近2000万元，实施项目近80%是村内道路。县（市）按“一次规划、分年实施”的要求建立项目库，每年覆盖1/3 行政村。虽然政府财政投入力度非常大，但是对老百姓的道路需求而言，资金缺口仍然非常大。虽然村内道路建设的决策村民一致认同，也非常愿意参与“一事一议”筹资筹劳，但是在具体落实先修哪条路时，村民间存在分歧。

重建轻管现象普遍，村内道路建设的长期绩效弱化。目前农村对村内道路建设普遍存在重建轻管的现象，基本没有专人或专门的资金用于管护。村领导对村内道路管护的意识也不强。提到村内道路的管护，村书记大多只能想到道路保洁。此外，缺乏可持续的道路管护资金投入是造成道路无人管护最重要的障碍。

农民参与度不够，主人翁意识没有充分发挥。近年来村民参政议政的话语权和积极性得到了明显提高。但由于优秀人才和青壮年农村劳动力的外流，以及自身文化程度和综合素质的限制，多数农民在参与决策时，都是从短期收益和自身利益出发。此外，村民的重心更多在自身的家庭和事业发展，主动关心村庄发展、参与建设决策的积极性还不够高。

监督管理不够，缺少“事前”“事后”的科学评价。村内道路建设“一事一议”项目虽然通过了召开村民代表会、公开公示等必要的程序，但因缺乏专业团队的“事前”评价，难以保证建设规划、施工方案等的规范化和科学性，容易造成项目实施的随意性和主观性。同时，村内道路建设资金来源渠道多、项目总体规模较小，工程概算、预决算及监理程序比较弱化，多数工程缺乏工程量的详细核算，难以用统一标准对项目建设质量进行现场勘验，也给工程造价审核造成较大困难，项目工程质量和资金投入的合理性难以客观地“事后”评价。

村内道路建管路径探索

加快推进村内道路建设，建立符合国情农情的管护体制机制是改善农村人居环境、推进乡村振兴的重大任务，为此，提出以下对策建议。

规划先行，提高村内道路供给效率。村内道路规划设计必须与当地时空信息完美结合。一方面，村内道路建设规划应与美丽乡村规划相协调，使其成为美丽乡村建设总体规划的有机组成部分；另一方面，村内道路建设应注重农村公路网络协调性，充分考虑村庄内外部道路网络的系统性，使农村公路建设连成片、串成串，形成规模化、系统化。村内道路建设可采取政府补助、合同承包等多样化的供给服务方式，有效降低政府运营成本。要完善村内道路建设的民主决策机制，赋予农户主体地位，允许农户拥有决策权、知情权和发言权，建立自下而上的需求传达机制。

多元投入，积极引入社会投资建设主体。加快形成以中央和地方政府的公共财政为主、市场力量供给为辅、当地农民适当参与的多元化格局，保障村内道路建设资金的稳定落实。继续加大中央和地方财政投入，每年在农村基础设施建设资金中固定划出稳定比例用于村内道路建设，并且每年资金量要与财政收入同步增长。地方政府要强化整合来自上级不同部门的项目资金，统筹规划，充分发挥财政资金的聚集效应和规模效益。此外，要积极引导社会资本参与到村内道路建设。研究制定相关优惠政策，创新融资主体，丰富融资模式，拓展融资渠道，充分利用工商资本、银行贷款、社会捐赠等资金投入村内道路建设。

建管并重，加快建立健全道路管护制度。在加大村内道路建设的同时，加快建立健全“有路必管、有路必养”的管护制度，明确管护主体、管护责任、管护范围等。通过宣传、培训等方式增强农民对村内道路管护的意识，设计合理的渠道和机制，让村民有积极性参与管护，利用社区道德规范引导农户自愿合作，爱护村内道路。探索建立村内道路“路长制”，在镇村两级中逐层签订维护与管理的目标责任制，分解具体任务，保证任务明确、奖惩分明、保障有力。加快发展多种形式的管护组织，将村内道路的管护纳入专业的管护组织之下，提高管护水平。强化村内道路管护资金的落实，以县乡两级地方政府为主，每年根据村内道路建设里程，在农村基础设施建设资金中划出一定比例支撑。

强化监督，确保村内道路建得好质量高。充分发挥政府自身的管理优势，切实为农村基础设施建设把好“质量关”“资金关”。加强村内道路建设的“事前”评价。充分发挥财政、农业、住建等部门职能作用，引入社会第三方专业团队积极参与，探索建立必要的“事前”论证和评价工作机制。针对项目规模小、施工环境差异大、资金来源多元化的情况，依托镇级政府探索建立必要的工程监理机制，并完善工程造价手续与结算制度，必要时可聘请第三方审计机构，为提高村内道路建设质量和资金使用效果创造更好的条件。此外，还可以组织当地具有一定社会影响力、热心公共事业的农民参与村内道路建设工程资金使用和质量监督等。□