马建平

中华女子学院

0 引言

自2009年底哥本哈根气候变化大会召开前夕承诺到2020年单位GDP的CO2排放较2005年下降40%-45%的目标以来，中国全面开启低碳转型之旅，接踵推出低碳发展政策，接连升级低碳阶段目标，接连做出低碳进程国际承诺，明确到2030年或提前碳排放达峰，积极推动并履行《巴黎协定》，推进国际气候多边谈判，逐渐成为国际应对气候变化的主要引领者、推动者、贡献者。

中国在做出较大节能减排贡献过程中，经济也承担了较大压力。“十二五”以来，我国强力倒逼经济社会低碳转型，一方面取得良好的节能减排气候效益，各项低碳考核指标均超额完成任务。另一方面经济增速、工业增速幅度下滑，经济下行压力较大。虽然经济、工业增速下滑原因众多[1]，但低碳转型压力和成本也是不容忽视的重要因素。

因此，梳理近些年来的低碳转型政策，分析其对经济的正负影响，可为“十四五”优化减排政策、减轻对经济的冲击提供借鉴。

1 低碳转型政策的回顾

2010年以来，全国自上而下，逐步、有序、快速、深入践行低碳转型且成效显著，到2017年碳排放强度比2005年下降约46%，已超过2020年承诺目标[2]。归纳起来，低碳转型政策包括以下9个方面。

1.1 不断制定和完善低碳发展法律法规

我国先后制（修、拟）订了《可再生能源法》《节约能源法》《关于加快发展节能环保产业的意见》《节能低碳技术推广管理暂行办法》《碳排放权交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理条例》等，促进了节能减排及碳排放权交易等法制化、规范化发展。

1.2 郑重向世界做出低碳发展目标承诺

2015年，我国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》文件，提出到2030年中国碳排放强度比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿m3左右等，这些国际承诺倒逼国内全方位低碳转型。

1.3 编制专项低碳规划和纳入低碳指标

“十二五”、“十三五”规划纳入约束性能耗强度和碳排放强度降幅指标，还编制了《能源发展“十三五”规划》《可再生能源发展“十三五”规划》《能源技术革命创新行动计划（2016-2030年）》《能源技术创新“十三五”规划》《能源生产和消费革命战略（2016-2030）》《工业绿色发展规划（2016-2020）》等专项低碳发展规划。

1.4 编制综合和专项节能控排行动方案

国务院先后编制了《“十二五”（“十三五”）节能减排综合工作方案》《“十二五”（“十三五”）控制温室气体排放工作方案》，工信部编制了《工业领域应对气候变化行动方案（2012-2020年）》等，综合指导全国工业领域节能减排及应对气候变化行动。

1.5 遴选低碳试点省市和园区及社区

国家发改委先后于2010、2012、2017年三批次遴选低碳试点省市，探索应对气候变化、降低碳排放强度、推进绿色发展经验；探寻不同类型地区控制温室气体排放路径；探索控制碳排放总量，实现碳排放率先达峰实践，要求试点经验不断向纵深推进。

1.6 指导重点推广节能低碳与绿色技术

国家发改委先后于2014-2017年四批次推出国家重点推广的节能低碳技术，涉及煤炭、电力、钢铁、有色、石油、石化、化工、建材、机械、轻工、纺织、建筑、交通、通信等众多工业行业，积极推动技术减排。

1.7 着力淘汰落后产能与化解过剩产能

近年来，我国采取有力措施坚决淘汰电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业的落后产能，大力化解钢铁、煤炭、煤电、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的过剩产能，清除落后过剩产能成效明显。

1.8 引入市场机制并推动碳排放权交易

我国积极探索引入市场机制，充分发挥市场机制在温室气体排放资源配置中的激励导向作用。国家、地方、企业上下联动，协同推进全国碳排放权交易市场建设，促进能源消费和碳排放单位的气候外部效应内部化。

1.9 改革体制机制整合环境与气候治理

2018年，国务院机构进行了深化改革，部门进行了调整。应对气候变化和减排职能由国家发改委划转到生态环境部，进一步增强了应对气候变化与污染防治工作和投入的协同性和整体性，提高了节能减排降碳降污的协同效应。

2 低碳转型政策的特征

综合来看，中国低碳转型政策呈现如下5个特征。

2.1 低碳发展目标量化、细化、深化、连续，逐级向下分解分配

“十二五”规划确定目标是单位GDP能耗下降16%，单位GDP的CO2排放降低17%，非化石能源占一次能源消费比重提高至11．4%。“十三五”规划确定目标是单位GDP能耗降低15%，单位GDP的CO2排放降低18%，非化石能源占一次能源消费比重提高至15%。到2020年，能源消费总量控制在50亿tce以内，煤炭消费总量控制在41tce以内。各种约束性指标逐级向各地方、各部门、各行业分解分配，乃至分配到基层主体。这种逐层逐级分解分配机制有力地保证了低碳转型压力传导的高效及效果。

2.2 逐渐从侧重强度目标控制向强度、总量、增量三维目标控制过渡

《“十三五”控制温室气体排放工作方案》要求碳排放总量得到有效控制，支持优化开发区域碳排放率先达峰，力争部分重化工业2020年左右率先达峰，实施能源消费总量与强度双控。《“十三五”节能减排综合工作方案》要求实施工业能效赶超行动，分解分配能耗总量、强度及增量控制目标，这种三维目标控制机制有力地强化了能源消费和碳排放的控制力和约束力。

2.3 低碳化和工业低碳化是低碳转型政策的发力重点

低碳转型政策密集落点在能源和工业领域，如编制能源技术、生产、消费以及非化石能源等方面的专项发展规划，确定能源消费总量和强度的预期或约束性目标指标，编制工业绿色发展的专项规划，重点推广工业生产领域的低碳技术，密集持续推出淘汰落后产能，化解过剩产能政策实施供给侧结构性改革，将多年来沉淀的落后低端过剩产能强力快速挤出，工业结构调整力度前所未有。

2.4 低碳、绿色、生态、循环、智能发展齐头并进协同融合

碳排放、污染物排放、生态环境保护、固体废弃物排放等气候环境资源问题大多同根同源，其矛盾协调方向相同，因而要求政策和治理协同。近几年来，我国逐渐探索碳排放控制、雾霾攻坚、生态修复、资源循环利用、产业智能升级等的协同治理与综合发力。低碳、绿色、生态、循环、智能是经济高质量发展的几大要义，低碳转型也构成高质量发展的重要内涵。

2.5 政策深度、广度、力度、进度逐渐引领世界

2010年以来，中国编制了一系列控制温室气体排放、节能减排、能源发展、可再生能源发展、能源技术革命创新、能源消费、工业绿色发展等工作方案、发展规划或行动计划，三次遴选低碳试点省市，公布多批重点低碳节能技术推广目录，强力淘汰化解落后过剩产能，稳步构建碳排放权交易市场，坚定履行低碳发展国际承诺。水电、风电及光电装机规模及核电在建规模均居世界前列，能耗强度和碳排放强度持续大幅下降，应对气候变化行动及成效逐渐引领世界。

3 低碳转型政策对经济的影响

3.1 低碳转型背景下的矛盾三角关系

低碳转型政策的着力重点之一是调整产业结构，但是在碳排放控制、产业结构调整与经济增长之间存在着相互钳制的矛盾三角关系：碳排放与GDP的关系，在发展模式保持不变的情况下，碳排放随GDP增长而增加，为气候安全所不容；碳排放与产业结构的关系，如果不优化产业结构，不降低高碳产业比重，就很难达成碳排放达峰目标，调结构势在必行；产业结构与GDP的关系，调整产业结构是控排放的政策重点，但是低端落后过剩产能“去”易，低碳绿色智能高端产能“增”难，相关产业培育周期较长，新旧动能难以及时转换填补，GDP增速短期下滑就在所难免。

3.2 低碳转型政策短期抑制经济增长的影响和途径

3.2.1 调整产业结构的经济影响

在调整产业结构过程中，我国采取措施抑制高能耗、高排放产业过快增长，强力、快速淘汰各地落后过剩产能，这些行政措施不仅短期内将既有产能挤出，直接影响当地当期经济增长，而且造成相当部分经营主体的前期投入浪费，也增加地方政府财政补偿负担。同时，高新低碳环保技术及人才在国家层面就已稀缺，在地方层面供给则更加不足，以至短期内高新低碳环保产能增量难以及时填补被行政措施强力挤出的落后过剩产能。在乘数效应作用下，被淘汰挤出的落后过剩产能造成的GDP损失必将进一步放大，也进一步影响当期GDP的增速。

我国用行政手段挤出落后的过剩产能，这在调整产业结构中还相对容易，困难的是一方面我国自加入WTO以来，在长期的对外贸易和国际分工格局中，通过利用廉价劳动力、土地、矿产资源等要素优势，主动或被动地承接了大量的由西方发达国家转移的“三高”产业。“三高”产业在产业结构中占相当比重，如果不能通过低碳环保技术加以低碳化改造，则淘汰化解的行政任务就相当繁重。另一方面是我国高新低碳环保技术的创新与突破步履艰难，相应的高新低碳环保产业在激烈的国际竞争环境下成长周期较长。世界主要经济体无不将这类产业作为战略性产业加以支持，且欧、美、日、加、澳等西方发达国家组团对中国脱颖而出的优势战略和新兴产业借各种手段合力围堵，以至在遏制中国“三高”产业快速增长的同时，高新低碳环保产业短期内又难以填补缺口，增速下滑局面就在所难免。

目前，中国调整产业结构的基本策略是降低第二产业比重，提高第三产业比重，坚定地完成既定节能减排降耗降污任务。例如，“十二五”规划服务业比重提升目标是到2015年达到47%，实际达到50．5%，五年提高了6．1个百分点，而第二产业比重下降了5．5个百分点，到2016年已降至不足40%。“十三五”规划到2020年将第三产业重提升至56%，届时第二产业比重势必进一步下滑。改革开放以来，持续30多年的快速增长主要驱动力源自第二产业的强劲增长。如今，压低第二产业比重，就意味着需要将第二产业（主要是工业）的增速人为压制在GDP增速下方，这或为“十二五”以来工业增速大幅下滑的关键原因。欧美发达国家以第三产业为主的经济结构普遍未能拉动经济快速增长，国民经济发展规划脱实向虚的规划倾向势必将削弱实体经济，削弱第二产业拉动经济快速增长的主引擎作用。而依靠第三产业推动GDP快速增长目前尚无成功国际范例，压“二”扶“三”的产业结构调整国策与经济增长的矛盾不容忽视。

3.2.2 发展低碳技术、低碳能源、低碳制度及碳排放权交易的经济影响

1）企业研发低碳技术、购置低碳环保设备，对现有高碳生产流程进行低碳化改造，都将增加企业生产成本。

2）发展太阳能、风能、地热能、生物质能、核能等低碳能源，除企业需要承担相关成本外，政府也需拨付大量财政资金用于能源基础设施建设和低碳能源消费补贴。

3）全面重构低碳制度组织体系，创建碳排放统计报告、核算核查、评估评审体系，需要占用大量社会人财物资源。

4）引入市场机制推进碳排放权交易，将气候影响外部性内部化，直接增加了排放企业经营成本。

5）建筑与交通、政务与商务、社区与乡村等领域为节能减排需要添置大量节能设备也占用不少社会资源。

总之，上述这些因素都直接或间接地增加社会经济成本，影响经济发展。

3.2.3 自上而下分解、分配节能减排目标任务机制的经济影响

“十二五”规划确定了碳排放强度和能耗强度分别下降17%和16%的目标任务，自上而下将任务分解、分配各省、市乃至县、镇、村及微观企业和社区。“十三五”实施强度和总量双控，部分行业还引入增量控制，对经济增长约束将进一步趋紧。由于许多地方实施节能减排目标任务考核制度，地方政府有内在压力确保优先完成上级分配的减排任务，当高新低碳环保产业发展受阻、低碳技术升级受到技术、资金、人才等因素制约、低碳能源应用受到资源、技术、市场、资金、基础设施等因素限制时，地方政府便可能倾向采取限产限电、关停淘汰现有产能等行政手段，以牺牲经济增速完成减排目标，从而影响经济发展。在实施总量控制后，会加大以牺牲经济增速换取完成碳排放总量控制目标硬核任务的可能性。此外，社会资本可能会由于达不到升级版低碳环保标准要求，或为满足低碳环保新标准将大幅增加成本，从而选择离开，寻找成本更低的国家或地区，引起当地投资不足而制约经济增长。

3.3 低碳转型政策中长期促进经济增长的影响机制

短期看，低碳转型政策虽然抑制经济增长，但从中长期看，也存在促进经济增长的内在机制。推行低碳转型政策，持续降低能耗强度、物耗强度及资源消耗强度，提高生产效率，单位产出的能耗、物耗、资源消耗更低，从而整体上节约了经济成本。推行低碳转型政策，为可再生能源产业、绿色环保产业、智能高端产业创造了市场需求，提供了历史性发展机遇。推行低碳转型政策，挤出出清低端落后过剩低效产能，中长期培育低碳、绿色、生态、循环、智能、高端产能，腾出资源、腾出市场，再与全球共同应对气候变化的时代背景下不断增长的国内外低碳产品和低碳技术市场需求汇合，新动能增长前景和增速可期。事实上，实证研究也表明，持续降低能耗强度虽短期抑制经济增长，但中长期将促进经济增长[3]。

4 优化低碳转型政策、减轻经济影响的政策建议

1）国民经济和社会发展规划政策导向一味压低第二产业比重，主要是压低工业比重不可取。地方政府可以对能耗强度不高于第三产业能耗强度的工业行业给予与服务业等同的政策待遇，避免过度脱实向虚从而削弱实体经济。

2）逐渐从倒逼转型初期主要依靠行政手段淘汰挤出低端落后产能，转向更多依靠提升低碳环保智能先进技术，不仅强化技术减排，而且促进产业结构升级，扩大结构减排，更多发挥市场配置资源功能。为此，有关部门可细化、强化、深化重点推广节能低碳绿色技术工作。

3）“十二五”和“十三五”时期，低碳转型倒逼模式下牺牲增速，遏制碳排放过快增长的特征明显。“十四五”时期，可考虑从倒逼模式过渡到平衡模式，更好地平衡增长目标和碳排放控制目标，如在设置能耗（碳排放）强度约束性指标的同时，再引入工业增速下限指标。

4）低碳转型政策实施推高企业生产成本，削弱企业市场竞争力，加大企业经营困难。政府相关职能部门可以在财税、金融等优惠政策方面向低碳化转型升级企业倾斜，政企共渡低碳转型难关，共担低碳转型成本。

5）大力发展可再生能源等低碳能源是破解经济增长、结构调整及碳排放控制矛盾三角关系的关键。经济发展对煤炭依赖程度依然较深，尤其工业能源消费对煤炭依赖更深，今后需要加大工业低碳能源布局力度，降低煤炭消费比重。