文/周卫玉、黄凯 西安市城市规划设计研究院 陕西西安 710000

1、基本认知解读

1.1 概念内涵及政策要求

2018年3 月，我国国家机构适时调整，新成立的自然资源部统一了发改、国土、住建等七个部门的空间规划权，开展了国土空间规划改革。相关文献表明，市县国土空间规划是全域空间可持续发展的重要蓝图，是一定时期内市县全域各类开发建设活动的基本依据，是落实和深化国土空间开发保护要求的基础和平台，对同级专项规划具有空间性指导和约束作用，其根本目标是切实解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、空间性规划约束不力等问题，其工作重点是构建“多规合一一张蓝图”，其核心内涵是全域全类型空间用途的整体管控。

依据部委自2019年陆续下发的系列政策文件进行总结，市县国土空间规划编制的总体思路是以“双评价”为基础，以信息平台为依托，以划定“三线”（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）和实现“多规合一”为核心内容，围绕“战略目标、空间格局、要素配置、生态修复、分解落实、政策措施”六大版块进行编制，从而确定国土空间开发保护格局，统一实施国土空间用途管制。

1.2 相关实践和特征研究

目前，我国先行地区的实践大都处于“多规合一”阶段。

广州通过“三上三下”的编制机制划定“三区三线”，反复促进“多规合一”理想空间格局的形成；厦门以“美丽厦门战略规划”为引领，在信息平台上整合多部门规划，形成 “多规合一一张图”；武汉充分利用国土规划合署办公的体制优势，在“两规合一”的基础上，逐步形成了“多规合一”的规划编制管理体系。

另外，自然资源部主导编制的首个国土空间规划——《长江经济带国土空间规划》，属于区域性空间规划范畴，强调以“三生”空间为主的主体功能格局优化、全域生态空间的保护修复以及区域性重大基础设施的支撑。

实践经验可以看出，开展市县国土空间规划编制工作具备五个鲜明特征：一是成立组织架构，建立部门协调机制；二是凝聚发展共识，确定城市基本格局；三是突出工作重点，科学划定“三区三线”；四是搭建数据平台，实现空间信息共享；五是建立多重机制，保障规划长效实施。

2、编制方法研究

2.1 西安发展特征

2.1.1 城市处于快速发展阶段

随着国家“一带一路”倡议将西安作为丝绸之路经济带的重要节点，《关中平原城市群发展规划》明确了西安作为国家中心城市的战略地位，省、市政府确定了建设国际化大都市的战略目标，西咸新区交由西安代管，西安迎来了前所未有的黄金机遇期。当前和今后较长一段时期内，西安将步入加速发展的快车道，增量发展与存量更新并重将成为规划编制工作重点关注的问题。

2.1.2 城市自然文化资源丰厚

西安城市发展过程中“天人合一”理念贯彻始终，自然生态环境与城市空间有机共生，形成了“背山面水、八水绕城”以及“山、水、塬、田、城”传统山水城市格局特色，自然生态禀赋突出。西安作为十三朝古都，拥有世界唯一完整的“周、秦、汉、唐”都城脉络及众多国家、省市文保单位，历史文化遗产丰厚。如何以“底线”思维保护自然和文化资源，是构建国土空间格局需考虑的前置问题。

2.1.3 规划编制基础较为薄弱

一是尚未形成统一完善的空间规划体系，部门规划“各自为政”、缺乏衔接、内容矛盾；二是各类规划采用的部颁标准不一致，基础数据、坐标系统、用地分类、技术方法均有差异；三是空间规划信息平台建设起步晚，仅完成了硬件集群搭建工作，录入了城规、土规、生态、交通等现行规划数据，上传了电子地图、遥感影像、航摄影像等大数据信息。

2.2 编制方法研究

2.2.1 组织架构——由部门规划转变为全市共编的社会盛事

未来国土空间规划作为全市唯一的空间性规划，其编制工作的开展，必须要以“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”为原则，建立“全市规划全市编”工作保障机制，举全市之力，集各方智慧，凝聚全社会共识，保障规划编制工作的顺利开展。

2.2.2 技术平台——由传统工具转变为信息平台的技术变革

信息平台是国土空间规划编制的重要支撑，现状信息录入、编制方案制定、规划审批管理全过程都将在此基础上进行，从而实现规划的精准化、数字化和管理的便捷化、协同化。文章建议采取以下三个步骤：

一是“装起来”。在信息平台硬件集群搭建的基础上，明确入库标准，录入城规、土规等总体规划和空间战略、自然生态环境、历史文化保护、公服设施、市政设施、综合交通、乡村振兴、城市设计等专项规划，通过在信息平台上进行各类规划的叠加、比对，圈定矛盾集中区，总结存在问题。

二是“调清楚”。在梳理多规矛盾的基础上，在差异情形、地类对应、指标衔接、边界锁定等方面进行系统研究，拟定统一调整原则和技术要求，并在信息平台上进行精准对接和调整，形成全市相对一致的规模边界和空间框架。

三是“落下去”。在搭建规划信息平台的基础上开发业务协同平台，通过制定运行规则，明确项目从“预审-立项-审批-生成”的流程和要求，实现各部门在一个平台上进行并联审批，从传统“1对N”的分割化工作转变为未来“1对1”的协同化工作，促进建设项目依规执行，顺利“落地”。

2.2.3 标准制定——由认知差异转变为统一体系的标准建立

制定各部门认知统一的标准体系，是解决多规打架，构建全域国土空间一张蓝图的前提。包括两个方面：

一是要确保各类规划分类标准统一。在自然资源部尚未下发具体标准期间，可首先以城、土两规为核心，以发挥“各自优势”为原则，采取建设用地内以城规标准为主，非建设用地内以土规为主的基本思路，研究拟定国土空间规划用地分类标准。在此基础上，逐步纳入各类空间性规划标准，形成涵盖“农用地、建设用地、生态用地”三大空间全要素的统一用地分类标准。

二是要确保各类规划发展共识统一。在全市统一的空间战略发展规划指引下，制定《西安国土空间发展战略规划》；在研判城市发展规律和阶段的基础上，统筹考虑城市增量发展和存量更新的关系，提出2035年城市发展

目标和职能定位，科学合理预测城市发展规模，构建凝聚多方共识的空间规划雏形。

2.2.4 编制内涵——由多规矛盾转变为一张蓝图的技术创新

国土空间规划的工作重点是以划定“三区三线”为核心，构建“一张蓝图”，实现全域全要素的国土空间用途管控。相较于传统城市总体规划，国土空间规划保留了公服设施、重大基础设施等刚性管控内容，简化了建设用地布局内容，着重强调了包含生态、覆盖乡村的全域空间管控内容。重点包括：

一是“划底线”。开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，通过土地资源、水资源、环境、生态、灾害等自然要素，叠加西安市生态廊道、历史遗存等特色资源的多元要素定量分析，构建差异化评价指标体系，综合分析确定生态保护、农业生产、城镇建设的空间形态。

二是“立规矩”。通过与各区县开展“三上三下”工作，制定拟合调整规则，细化各类管控红线，科学划定“三区三线”，明晰城市可发展区域范围。在此范围内，结合战略规划提出的目标定位、发展战略等定性内容和用地规模、人口规模等定量内容，统筹各类空间的管控范围和核心管控要素。

三是“成蓝图”。在划定“三区三线”的基础上，通过落定重大基础设施、公服设施、水源地等刚性管控内容，形成全域全要素管控的“一张蓝图”，构建市域空间格局方案，明确生态、农业、城镇空间的空间准入、用途转换、开发强度控制要求，提出覆盖城乡的“城区-组团-镇（乡）-村”四级城镇（乡）体系，明确产业空间、历史文化保护，城市安全、重大交通设施和基础设施布局方案。

2.2.5 机制保障——由约束不力转变为精准管控的长效机制

为保障“一张蓝图”干到底，文章提出“建体系-立法律-定机制-重实施”的长效机制。

“建体系”：构建“总体管控、分区增补、单元落实”覆盖全域的三级规划体系，保障规划刚性管控内容的有效传递。

“立法律”：健全规划编制管理实施政策法规体系，出台地方立法及各项配套文件，推进规划的“编审督”相统一。

“定机制”：制定规划统筹协调、体检评估、动态维护、实施传导等考核办法。加强“一年一体检，五年一评估”常态化机制建立，以年度体检结果作为下一年度实施计划编制的重要依据，以五年评估结果作为近期建设规划编制的重要依据。

“重实施”：将国土空间规划的目标任务分解落实到各个区县、开发区、委办局，对接国民经济及社会经济发展规划，建立区县、部门空间行动计划。

结语：

市县国土空间规划是一项全新的规划类型，需要以“多规合一”为着眼点，以全域全要素管控为出发点和落脚点，探索一套适合本土且行之有效的规划编制方法。但是，鉴于国土空间规划的首创性和复杂性，在编制方法上，仍需结合地方特色和实际工作情况予以积极探索。