颜 恬，姜立文

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234）

2019年2月25日焦点访谈栏目报道了这样一则案例，河北省石家庄市的冯黎明先生在一次保障房资格复查中，发现他名下有两家公司，且存在税务问题，而他本人对此却毫不知情。原因是，在当地登记注册一家公司时，公司法人代表和股东仅需提交身份证复印件即可，而且这些手续，也都可以委托他人代办。因此，才发生了有人冒用冯先生身份证信息、伪造其签名而进行虚假工商登记的情况。

冯先生的遭遇并非个例，许多人因身份证丢失等原因莫名其妙“被老板”、“被法人”，更有许多被害人因名下公司的税务和财务存在问题，欠缴税款或背负大量欠款，被列入失信执行人名单，甚至涉嫌刑事犯罪，严重影响了正常的工作生活。大量个人身份信息被冒用并进行虚假工商登记的原因为何？除行政诉讼外，如何采取更有效的行政救济措施，防范冒用身份信息虚假工商登记的现象，是需要深入探讨的问题。

一、工商登记的形式审查制度存在缺陷

（一）工商登记审查模式的分类

工商登记是政府在对申请人进入市场的条件进行审查的基础上，通过注册登记确认申请者从事市场经营活动的资格，使其获得实际营业权的各项活动的总称。在进行工商登记时，申请人需要递交登记申请书、法定代表人身份证复印件等相关资料进行审查。审查环节非常重要，直接关系到商事登记材料的真实性以及企业设立的合法性。基于效率和安全的价值选择以及政府和市场之间的关系，相应的形成了三种主要的商事登记审查模式：形式审查、实质审查和折中审查。

形式审查模式即对于申请者提交的资料，登记机关仅在文件形式上及材料的完整性上审查是否符合法律规定，而不审查材料本身的真实性。此种审查模式以降低行政成本、提高行政效率、简化操作程序、降低市场门槛、保护申请者积极性为优势。其对应市场经济理念，基于政府市场的较少干预，信任市场自身的判断。但是由于此类审查模式容易导致信息失实以及登记结果缺少公信力的情况，所以需要以健全的信用体系为基础，并以严格的事后监督为保障。

实质审查模式则提出，登记机关不仅要确认申请材料的合法性，还要核实身份证明、住所等相关文件信息的真实性。该模式体现了“全能政府”的管理类型，与形式审查模式相反，尽管严格的审核要求有助于维护交易安全、有较高的登记确认力和公信力。但是抬升了行政成本、拉低了行政效率。此外，在商事登记领域，登记程序繁琐，登记申请人需要提交繁杂的材料，并且商主体申请设立门槛极高。这些问题严重阻碍了社会公众创业的积极性和热情，降低了商事活动的效率[1]。

折中模式主张审查机构既可以审查材料是否真实，也可以仅检查其是否符合法定形式。虽然折中主义将形式审查和实质审查相结合，一定程度的避免了此两种模式的弊端。但是，由于赋予行政机关的是选择实质审查的权力而非施加义务，在选择审查方式时可以自行裁量。所以，基于实质审查的繁琐性和复杂性，行政人员在这种模式中可能会较少的选择进行实质审查。此外，由于缺乏审查模式选择的明确要件，实践中可能具有不确定性，对于其效力的判断，通常还要依赖于法院的判断。

（二）我国现采用登记的形式审查模式

我国工商登记审查模式经历了由实质审查到“以形式为主、实质为辅”的折中模式再到完全形式审查的发展历程。1988年《企业法人登记管理条例》第15条规定了申请开业登记应当提交包括主要负责人身份证明在内的7类文件、证件。1994年《公司登记管理条例》第10条则要求公司登记事项应符合法律法规的规定，否则公司登记机关不予登记。上述两条例实际要求登记机关对申请人递交材料的真实性、合法性进行审查，即负有实质审查义务。2004年《企业登记程序规定》则发生转变，由实质审查转而采用折中模式，该规定第3条指出，登记机关对材料是否完整以及是否符合法定形式进行审查，即以形式审查为主。同时规定需要核实实质内容的，也应依法核实，即以实质审查为辅。2004年《行政许可法》第56条也有类似规定，采折中模式审查。2014年《注册资本登记制度改革方案》则明确指出“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。”

因此，我国现在采用的主要是形式审查模式，由申请人而非登记机关对所提交申请手续的真实性负责。现行制度下，注册公司不需本人到场，可由代办人提供申请人身份证复印件、签名委托书等信息，相关材料齐全即可为申请人注册公司。登记机关在审查时也仅对申请材料是否符合形式要求进行简单核对，而不会对申请人的身份证、签名等信息材料的真实性进行准确核验，冒用他人身份几乎没有任何障碍。所以难以确保工商登记过程中的人、证一致，给违法犯罪分子留下了可乘之机，导致冒用他人身份信息进行虚假工商登记的案件频发。

二、审管分离的行政体制导致权力运行不畅

在以行政审批改革为核心的“放管服”改革中，工商登记中的权责划分也发生了相应的变化。行政审批局的设立使“谁审批、谁监管”的原则变为“审管分离”原则[2]。案例中所述河北省石家庄市即采用“审管分离”模式，即设立行政审批局，负责企业注册登记；而设立市场监督管理局，负责市场监督管理。虽然，该制度对转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式、降低制度成本有重要作用，改变了原来“以审代管”的局面，是“放管服”改革的关键。但是，行政审批局的设立只是将注册审批的权力集中，而事后监管的权力仍然保留在市场监督管理部门，由此产生的审管分离的局面无疑割裂了政府权力在行政流程中准入与监管的协同运行过程，行政审批局与原职能部门之间的机构整合、资源配置、权责关系以及监督、协调运转机制皆容易引起权力运行不畅的问题，导致行政内部效率降低[3]。此外，在“审管分离”的权力配置模式下，各部门虽然各司其职，但是由于行政机关之间缺少协调机制，导致在问题处理上也彼此割裂、互相推诿。最终使得审批的部门不负责管理，管理的部门也不负责审批[4]。

案例中所述河北省石家庄市即采用“审管分离”模式，即设立行政审批局，负责企业注册登记；而设立市场监督管理局，负责市场监督管理。由于行政审批局不对后续监管负责，审批流程走完即职责履行完毕，所以在登记注册的过程中很容易将原本的形式审查变为“走形式”的审查，哪怕存在冒用身份信息及签名等明显问题也难以得到及时处理。此外，由于行政机关间协作不足导致法则后续监管的市场监督管理局难以获得充分、对应的监管信息，进而使得监管空位、监管困难，导致冒用他人信息虚假工商登记的行为在监管过程中不易被发现。哪怕发现存在违法事实，一般很难追查到注册委托者及背后的“指使者”，因而这些冒用身份信息的人的违法成本极低，类似案件频繁发生。

三、个人信息保护制度不完善

（一）公民忽视个人信息保护

百度李彦宏曾在2018年中国高层发展论坛上公开表示，中国人对隐私问题没那么敏感，更愿意用隐私换取效率。此番言论引起了广泛的讨论，虽然其正确性有待验证，但是不可否认的是，基于现实条件和当下的法律环境，在我国公民对个人信息保护的重视程度确实不足，忽视个人信息保护的行为在实际生活中时有发生，主要表现为以下情形：未妥善保管身份证，随意外借或导致遗失、被盗；缺少身份证复印件使用常识，在使用身份证复印件时未书写防盗用标注，或在使用后随意丢弃；在使用各类服务时，随意填写个人信息。此三类行为均容易导致个人信息的泄露，为不法分子盗用、冒用身份信息进行虚假工商登记，侵犯信息主体权利提供了可乘之机。

（二）经营者过度收集和利用个人信息

我国尚不存在专门的个人信息保护法，但是《网络安全法》第4条、第41和42条也相应涉及了用户信息收集问题，规定网络经营者收集用户信息应遵循合法、正当、必要的原则，向用户明示并取得其同意，妥善保存用户信息，不得泄露、篡改、毁损或私自向他人提供。但是，从另一方面来说，数字经济时代个人信息是最重要的生产资料之一。在经济利益的驱使下，网络运营者最大限度地收集个人信息，用于自己的经营活动中[5]。过度的个人信息收集和利用主要体现为以下几种形式：一是未经用户同意私自收集信息；二是超出用户授权范围获取信息；三是以“一揽子协议”的方式强迫用户同意；四是未经用户许可私自转卖信息。经营者缺乏保护用户信息的法律意识，违反《网络安全法》过度收集和不当利用信息的行为会导致身份信息泄露的渠道增多，用户的身份信息更容易被不法分子获取和利用，发生类似本案中冒用他人身份信息虚假工商登记的违法犯罪行为，损害信息主体利益，产生了大量的隐形公司，破坏了市场秩序和社会管理秩序，给国家和社会安全埋下诸多隐患。

（三）身份证管理制度存在缺陷

重庆一高校教师韩晓强也陷入“被法人”的麻烦中，因为身份证丢失而被他人冒用了身份信息，虽然当时及时挂失，但是仍然没有避免侵权的发生。为何挂失后的身份证仍然可以被用于工商登记？首先是因为挂失身份证是在公安部门的系统内操作的，而工商系统和公安系统并没有联网，各机关之间缺少信息共享机制，造成信息流动受阻，因此无法判断该身份证是否挂失[6]。其次，身份证管理制度存在一定缺陷。二代身份证缺乏必要的防伪功能，而且挂失后缺少一定的技术手段使得原身份证失效并无法使用，所以挂失机制并不能防止已丢失身份证被不法分子滥用。最后，身份证管理还存在法律漏洞，1999年《居民身份证条例实施细则》第19条规定:“申报补领新证的，原证作废。”此规章已经失效而新的《居民身份证法》没有合理吸收这一条款[7]。由于身份证管理制度存在的上述缺陷，身份证丢失后被冒用于工商登记中不存在任何阻碍，技术手段的缺失使得挂失机制形同虚设，法律漏洞使得原证作废难以得到足够的规则支持，由此导致身份证被冒用风险显著增加。

四、登记代理行为缺少规范性

由于工商登记涉及的法律问题相对复杂，所以只有对相关法律规定足够熟悉才能确保登记成功、提高登记效率，因此法律规定了具有较强专业性的企业登记代理机构协助申请人顺利办理各类工商登记。即企业登记代理机构是在企业或个人提出工商登记申请到办理完毕全部手续的过程中，接受委托为其提供代写、代办、咨询、顾问等服务，并收取代理服务费的企业法人或者其他中介服务机构[8]。其依1995年《企业登记代理机构管理暂行办法》采备案制设立，并受工商行政管理机关监督与管理。

此外，依据《公司登记管理条例》第20条规定，在工商登记中不需申请人本人到场，由代理人提供登记申请书、申请人身份证证明、签名委托书等文件即可为申请人注册公司。可见，在申请人全权委托时，代理机构甚至在工商登记中其决定性作用，因此代理机构的行为活动直接影响到工商登记的规范性与真实性，需规范其行为活动，严格追究代理机构责任。

尽管《企业登记代理机构管理暂行办法》已经就代理机构的设立条件作出规定，并在责任追究方面于第16条规定，就代理活动中隐瞒实情、弄虚作假等行为，处以警告、罚款等处罚。但是由于部分原因，仍导致冯黎明案中出现的代理人诚信缺失，与委托者相勾结，盗用他人身份信息进行虚假工商登记的情况发生：首先，相应法律规则不健全，除暂行办法外还没有出台统一的法律法规进行更为明确系统规定，导致处罚依据不足，监管存在盲区。其次，第16条对责任追究与责任承担问题规定的过于笼统，且未凸显出存在故意或重大过失情况下应从严惩处的法律导向，导致相关规则缺少威慑力，违法成本过低。再次，登记机关在登记时对代理机构的情况没有进行记载备案，在发生冒用信息虚假登记的案件时由哪个机构代理难以查证，进而难以追究背后委托人的责任。最后，行业竞争激烈，一些代理机构为追逐利益铤而走险，在登记过程中违法操作，提供错误信息，制作虚假资料，已经成为行业的风气。

五、冒用身份信息虚假工商登记的法律及制度完善

针对上述法律及制度缺陷，笔者提出“治理”和“防范”两类处理措施，针对已经发生的虚假登记案件，需要尽快核实，建立撤销错误登记的快捷机制，对符合相关条件的案件要及时撤销，减少对受害人权益的继续侵害。此外，在法律和制度层面还应确立工商登记的审慎合理审查标准、完善行政审批局管理体制、加快个人信息保护立法、优化身份证信息管理制度、规范代理机构的业务行为严格追究责任，以避免类似案件的再次发生。

（一）建立撤销错误登记的快捷机制

在目前的行政体系下，对于公民身份信息虚假工商登记的问题并没有规定专门的处理机制。做出错误登记的行政机关通常会因为撤销错误登记的程序缺失或过于繁琐等原因逃避处理责任，拒绝作出处理，要求受害人通过行政诉讼的途径解决问题。虽然行政诉讼也是解决错误登记的途径之一，但是由于《公司登记管理条例》第2条规定申请人对材料的真实性负责，所以不论是常规撤销程序还是行政诉程序，被害人往往需要承担举证责任，提供司法鉴定中心出具笔迹鉴定意见等证据材料，以证明申请登记时材料中的申请人签字非本人签署。所以，行政诉讼和常规撤销方式均耗时耗力，且需要受害人自己承担高昂的律师费、鉴定费等一系列费用，权益恐遭到进一步的损害。

因此，建议尽快构建撤销冒用身份信息虚假登记的快速处理机制，以及时保护受害人的合法权益，同时可以避免同类行政诉讼案件的积压。首先，应当区分基于冒用身份信息和基于其他原因而造成错误登记行为，明确在被冒用类案件中申请人的受害者身份；其次，设立规范化的快速处理机制，明确案件处理具体流程和责任机关，简化繁琐的中间程序，通过申请、材料提交、公示公告等基本程序即可以解决问题，避免无辜受害人代人受过；最后，除要求受害人承担必要的证明责任、提交基本材料之外，公安机关以及监督机关应当进行核查相关信息，避免让受害人面临证明“我不是我”的困境。深圳市罗湖区已经开始采取类似方式，当事人首先到公司注册地所在公安机关报警，保留报警回执，然后到商事主体登记住所地的辖区局办理撤销商事登记，具体要求是手写一份申请书，经50个工作日公示无异议后，就可以注销登记了[9]。昆明市工商局则制定了《关于撤销冒用他人身份信息骗取公司登记的若干规定》对使用的具体范围、提交的证据材料以及登记核查流程进行了具体的规定。因为许多受害人被冒用身份信息注册了不只一家企业，所以地方性规则制定虽然到了试点及示范的作用，但是还需制定全国统一规定，以免给受害人带来更多不便。

（二）确立工商登记的审慎合理审查标准

我国现行的工商登记审查标准更倾向于形式主义原则。此种模式虽然效率更高，但是由于仅对申请材料是否符合法定形式进行简单核对，所以通常无法发现材料虚假或其他类似问题，致使冒用他人信息虚假登记的现象频繁发生。基于现实要求，需要寻求可以更好的兼顾效率与安全的审查模式，以减少类似现象的发生。

近年来，审慎合理审查标准开始运用于司法裁判中，并逐渐为学界所接受。审慎合理审查标准的实质是要求登记机关在登记审查时要尽到合理的注意义务[10]。首先，在登记机关判断能力和专业范围内规定相应的审慎审查义务，除材料齐全并符合法定形式外，还应当对签名、印章、身份证件等材料进行核查，通过将签名、印章与已录入信息对比等方式确认文件的真实性和有效性。其次，在初步审查无法确定材料真伪的情况下，应通知申请人及其他相关人员到场确认、进行实地调查或对存疑的材料进行鉴定。最后，更为根本和简便的处理方式是在全国范围内建设并推广工商登记身份实名验证系统，在进行工商登记时核验本人身份证，并将身份证、指纹识别、人脸识别等多种识别方式统一化，以确认身份信息的真实性，避免冒用情况的出现。实际上，从2017年起，北京市工商行政管理局即公布了《关于进一步完善实名登记方式的公告》，开始实行登记实名认证制度。即申请人在网上和窗口办理工商登记时，需要先进行身份确认。此种方式就很好的保障了身份信息安全，避免了冒用身份信息虚假工商登记的违法行为发生。

（三）完善行政审批局管理体制

审管分离使得审批机关与监管机关相分离，虽然改变了过去“审管不分”的政府管理方式，但是权力运行不畅，行政内部效率降低。部门间又缺少协调机制，相互割裂，在出现问题时容易互相推诿。又行政审批局和市场监督管理局所需信息常常由对方所掌握。行政审批局需要依据市场监督管理局的监管信息做出审批决定，而市场监督管理局的事后监督又建立在审批局提供的基础信息之上。因此，需要促进行政审批局与市场监督管理局的相互沟通，建立两机关之间的信息交换机制，实现信息共享。行政审批局将登记过程中资料信息推送给市场监管部门，对重点问题提醒其加强监管。而市场监管部门同样将监管信息反馈给行政审批局，以确保申请人信息的全面记录。

（四）完善个人信息保护的立法

目前，我国尚无个人信息保护的专门法律，对个人信息的保护散见于各类法律之中，个人信息保护零散，现行立法内容有冲突甚至矛盾的情况，说明现有法律体系无法解决个人信息保护这一现实问题，更难以适应大数据发展的新情况[11]。由于我国个人信息保护方面的法律规范和法律环境的缺失，使得经营者过度收集、非法利用个人信息以及公民忽视个人信息保护的法律现象十分明显，增加了公民身份证件被冒用的可能性，以致该类虚假工商登记案件频发。

因此建议充分借鉴国内外先进经验，从个人信息保护的基本原则、基础概念、个人信息权利、数据控制者和处理者的义务、监管部门的设立机制、行业自律机制等各个方面对个人信息保护问题进行全面细致的规定。在今年两会中，已经将《个人信息保护法》列入本届立法规划，进入立法的快车道。

（五）优化身份证信息管理制度

公安机关应加强身份证管理，保证身份证挂失制度落到实效。在技术方面，充分利用信息技术和大数据信息，将身份证件、人脸识别、指纹识别及无线客户端相连接。在工商登记、税务办理以及贷款办理等涉及到持证人重大利益的领域严格核验当事人信息，向证件所有人发出消息提醒，告知身份信息正在被采集并使用。在部门协调方面，应加强行政审批部门、市场监管部门、税务部门等与公安机关挂失信息协同，实现数据联网和信息共享，确保其他部门在进行审核时可以对身份证挂失等非正常状态可以随时查询。在法律方面，应尽快弥补前述法律漏洞，在《居民身份证法》中合理吸收“补办新证，原证作废”这一条款，并辅以技术措施加以保障落实。

（六）规范代理机构严格追究责任

由于工商登记不需要申请人亲自到场，仅需代理人持相关资料即可以办理。所以想顺利冒用身份信息虚假工商登记多要借助于代理机构来完成。由于存在许多不规范的代理机构，所以给类似案件带来许多隐患。对此，首先应完善工商登记代理机构设立制度及相关法律的规定，尤其就责任承担以及处罚措施部分的相关法规应更为细致和严格，实现严进严管以责任作为约束机制，针对故意或者重大过失而导致身份信息冒用虚假登记的行为从严惩处，弥补监管漏洞，增加代理机构及代理人的违法成本，提高法律的威慑力。其次，工商行政管理机关应当履行其监管职能，严格把关，落实年检等检查措施，而行政审批局等负责企业注册登记的行政机关应当在审查过程中对代理机构及代理人的相关信息予以落实备案，要求其出具代理机构营业执照或代理人《企业登记代理资格证书》等基本的证明文件，已确保被代理人意思得到真实表示。最后，由于以代理机关为中介进行虚假登记的情况在行业内多发，因此有必要建立行业内举报、投诉制度，成立行业协会，统一规范操作程序，内部奖惩制度，以维持行业秩序。

六、结 语

在工商登记中，为了方便申请人申请，提高行政效率，在法律上设置了一定的便利条件。即在提出工商登记申请时，不需要当事人亲自办理，只需要提供其身份证复印件，就可以委托他人或者中介代为进行。但是由于登记机关仅对当事人提供的资料进行形式审查，且我国个人信息管理立法及身份证管理制度不够完善，登记代理机构又缺少相应的法律规制，因此导致所提交资料真实性的无法得到保障，冒用他人身份证进行虚假工商登记而使得的“被老板”、“被法人”案件频发。此外，由于行政机关审管分离的权利运行方式，导致各机关权责划分不明、相互推诿，当事人权益被侵害时难以得到及时、有效的救济，权利诉求无法实现，严重影响其正常工作与生活。

对此提出两类处理措施，就已发生案件进行及时“治理”，责任机关建立快速撤销机制，对核实后的案件及时撤销，减少继续侵害。同时，为了“防范”类似案件再度发生，建议改工商登记形式审查模式为审慎合理审查标准，完善行政审批局管理体制以避免审管分离导致的割裂局面，并完善个人身份信息的立法及管理制度，且规范代理机构的业务活动，规定严格法律责任。

综上，应当认识到我国在工商登记、身份信息管理及代理机构管理制度方面有短板和漏洞，导致冒用身份信息虚假工商登记的案件频发。审管分离更使得运行不畅，受害者维权无门无辜受难。应根据上述对策落实相关制度，从而有效防范冒用身份信息虚假工商登记的现象发生，同时要为已有案件当事人提供快捷的行政措施救济，最终以更好地落实现有上市制度改革的制度和精神。