许琳琳

摘 要：该文以平潭综合实验区为例，总结了“先租后让，弹性年限出让”模式的成效，分析了存在的主要问题，并提出了相应的对策建议。

关键词：产业用地;差别化供地;先租后让;供地政策;平潭

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）24-0007-02

1 引言

近年来，差别化管理已成为了国土资源管理的一个热门词汇，自然资源部（前国土资源部）多次引导各地探索差别化土地管理政策。差别化土地管理是提高资源配置效率的精细化管理，可推動土地节约集约利用，促进经济结构转型升级，从而实现国土资源部门参与宏观经济调控等目标。其中，产业差别化是针对不同类型、规模、发展阶段、节约集约程度的产业项目，从用地指标、供地方式、土地税费等方面制定差别化政策[1]。产业用地差别化供应是其中的重点，是指针对不同产业用地类型采取和创新土地供应的方式。

平潭，简称“岚”，位于福建省东部，是大陆距离台湾最近的岛屿。2009年7月，正式建立“平潭综合实验区”。2014年12月平潭被列入新一轮自由贸易区建设试点;同年，平潭实施了土地综合改革，建立了促进节约集约用地的引导机制，改进差别化的产业用地使用年限制度，探索差别化供地政策。

2 平潭产业用地差别化供应政策的创新点

2.1 政策创新点 2015年起，平潭综合实验区积极探索差别化的产业供地政策，陆续出台了《平潭综合实验区工业用地供地管理规定》等文件，在福建省率先推出工业用地差别化供应方式，主要包括以下4种：弹性年限出让、长期租赁、先租后让、租让结合。推行弹性年限出让，最高不超过法定年限50年，新增工业用地出让原则不超过20年。“先租后让”供地方式得到了大力推广，“先租后让”将供地分为2个阶段，通过招拍挂方式取得土地使用权，中标人或竞得人与国土资源部门签订土地租赁合同，在合同中明确5年租赁期，租金，以及由出租转为出让的约定条件。租赁期满，若达到约定条件，可采取协议方式转为出让，若未达到约定，政府有权无偿收回土地，不退还租金，地上建筑物、构筑物，不予补偿。根据文件规定5年租金不低于工业用地最低标准的5%，平潭土地等别为13等，最低标准为96元/m2，由此换算年租金为48000元/hm2[1]。目前，平潭已有11宗工业用地采取”先租后让”方式供地，面积24.72hm2，租金共计1706.1万元。行业类型涉及农副食品加工业、专业设备制造业、化学原料和化学制品制造业等。2019年，平潭出台《文化健康养老教育等产业供地管理规定（试行）》，将“先租后让”模式推广至教育、科研、养老、文化设施等营利性公共管理与公共服务用地。

2.2 政策红利 通过“先租后让”的供应方式，承租人可根据自身意愿申请接触租赁合同，租期内政府也可视项目执行情况收回土地，政府对土地的把控更为主动灵活[2]。对租赁期的企业进行考核，有利于将土地有选择性地出让给优质企业，可淘汰落后和低效的产能，保障土地的退出机制。同时，精简供地流程，挂牌出让供地，通常从发布出让公告到土地成交，最少需要33d，采取先租后让方式，可减少至12d，促进项目更快的落地。对企业来说，可降低其前期用地成本，以一风力发电水冷系统基地项目为例，若按直接出让，企业需缴纳170余万元，采取先租后让方式，则只需先缴纳25万元土地租金，从而缓解了企业的前期资金压力，可将节省下来的资金投入建设生产。同时，也对企业自身的发展水平提出了更高的要求，企业必须在租赁期满，达到各项考核指标，如果做不到，后期用地将限制企业发展，所以“先租后让”政策也是倒逼企业发展，增强自身实力的好政策。

3 存在的问题

在实施过程中发现，弹性年限出让效果不佳，用地方均按最高年限申请用地，许多企业反映周边其他地市对工业用地试行直接出让，出让年限均为50年，且按现有的地价标准，采取弹性年限出让，与最高年限地价相比，差距并不明显，对企业没有吸引力。压缩出让年限，对政策招商不利。此外，按先租后让”方式取得土地的，大部分企业认为土地使用权在租赁期内不属于企业，不能进行抵押贷款，从而不利于融资。租赁期满，若达到约定的相关指标，政府收回土地，企业的经营成本和固定资产都将受损;若达到约定的相关指标，可申请转为出让，又可能面临租赁期满，租金和出让价款上浮的问题，通常城镇建设用地基准地价2～3年更新1次。土地价格上涨成为了企业最多的顾虑。若地价上涨，届时可增加用地成本，抵消政策红利。

4 对策建议

实施产业用地“先租后让”、“租让结合”、“长期租赁”、“弹性出让”等政策，从长期看，符合节约集约用地科学理念，尤其对平潭这种可开发面积十分有限的地区来说，因此，深化差异化的供地政策尤为重要。本文建议从以下几个方面完善平潭的产业差别化供地政策：

4.1 建立产业用地准入标准 科学制定产业供地目录，目录明确各产业类型的供地方式、规模限制、准入标准及弹性出让年限。属于落后产能的限制供地，属于淘汰产能的禁止供地;弹性年限出让方式需根据不同产业的用地需求，投资回收期限和生命周期科学确定年限，一般不超过20年。

4.2 合理确定土地地价 弹性出让价格在50年期工业用地价格基础上按照年期修正系数进行测算[3]。若按先租后让方式供地，则年租金为50年出让价的年平均值，租赁转为出让时应缴纳的地价为出让价减去己缴纳的租金。

4.3 严格履行批后监管职责 国土资源部门应联合产业主管部门、税务部门，建立监管考核机制，按照“谁提出标准、谁评估考核、谁履责监管”的原则，对项目进行联合监管。督促企业按期达到约定的考核指标。

4.4 完善土地续期考核制度 企业若租赁期满，未达到考核标准，相关部门要因企施策，建立完善的土地续期考核制度，避免“一刀切”统一收回，“误伤”具有发展潜力的新兴产业。续期的租金可按照初始租赁约定的年租金续期。若承租方未提粗续期使用申请，或经考核认定不再予以续期的，则收回土地。

参考文献

[1]郭冬艳，毛良祥.国内外差别化土地政策实践与启示[J]，中国国土资源经济，2015（2）：65-68

[2]王孟年，魏巧巧，马贤磊.工业用地的差别化供应制度研究——以连云港市为例[J].中国国土资源经济，2017（10）：45-48

[3]杨浩，袁博，强海洋.我国工业用地价格市场化改革思路研究[J].中国国土资源经济，2015（9）：62-65.

（责编：张宏民）