杜 宁

（上海市河长制办公室，200050，上海）

一、上海市河湖概况

上海地处长江三角洲东缘，东临东海，北靠长江，南倚杭州湾，处于长江和太湖流域下游，区域内河网密布，地势平缓，水力坡降小，水动力较差，自净能力偏弱，属于典型的平原感潮河网地区。

根据2018年上海市河湖报告，全市现有河道43104条(段)，长28778.36km，其中市管河道31条，长854.66 km；区管河道513条，长2 921.38 km；镇（乡）管河道2 656条，长6 518.55 km；村级河道39 904条，长18 483.77 km。河网密度4.54 km/km2，河面率9.92%。上海境内除西南部为少数丘陵山脉外，大部分为坦荡低平的平原，平均海拔高度为4 m左右。陆地地势总趋势由东向西低微倾斜。

二、主要做法

2017年1月20日，上海市委办公厅、市政府办公厅印发《关于本市全面推行河长制的实施方案》。2月6日，上海召开新闻发布会，通过媒体向社会通报河长制的实施方案，并公布上海市第一批河长名单，全面启动河长制工作。以河长制为重要抓手，着力推动河湖长不断从 “有名”转向 “有实”，目前，上海市河长制湖长制工作从全面建立向全面见效持续推进。

1.河长制体系进一步完善

完善组织体系，建立市、区、街镇、村居四级河长，实行双总河长制，党政齐抓共管河湖治理和保护。全面建立湖长制，全市41个湖泊、6个供水水库落实湖长，湖长名单向社会公布，黄浦、虹口、杨浦、金山等区对公园湖泊探索设立湖长。进一步做实河长办，分管副市长担任市河长办主任，组建总体推进、监测督查、政策协调、技术专家4个组，出台区、街镇河长办能力建设指导意见，启动首批河长制标准化街镇建设。静安、徐汇、杨浦等区河长办实体化运作，崇明创新建立检察官派驻制度，79个街镇积极创建河长制标准化街镇。

2.河长制制度进一步健全

制定消黑除劣考核管理办法和约谈办法，完善河长制考核问责制度。印发河道水质状况通报规则，对水质持续黑臭的河道及河长进行通报和媒体曝光。建立“周报月评”制度，委办局每周向市河长办报送牵头任务落实情况，市河长办每月通报各区实施消除劣Ⅴ类水体及黑臭河道进展、河道水利工程、雨污混接、沿岸违建拆除、工业企业治理等工作进展。组织开展河长制大督查，联合市委督查室、市政府督查室开展专项督查，不断加强督查力度。

3.河长制工作基础进一步夯实

制定“清水行动”方案，明确“控源截污、河道整治、执法监督、长效管理”4方面15项措施。编制完成劣Ⅴ类河湖“一河一策”和黄浦江、苏州河等9条市领导担任河长的河湖“一河一策”。健全河湖水质监测体系，设立4 016个水质监测断面，覆盖市管、区管、镇管河道（湖泊）。上海河湖随行系统和上海河长APP投入使用。

4.稳步推进河长制六大任务

①水环境治理和水污染防治方面：围绕“2018年全面消除河道黑臭、劣Ⅴ类水体比例控制在25%以内”的目标，以“苏四期”工程为引领，全面启动消黑除劣工作。一是综合整治措施推进有力。市、区两级政府签订目标责任书，全年完成408 km河道整治、18万户农村生活污水处理设施改造、698个住宅小区雨污混接改造以及12 249处其他雨污混接点改造，退养376家不规范畜禽养殖场。二是加快提升污水处理能力。竹园二厂完成提标改造，虹桥污水处理厂实现通水，练塘污水厂三期扩建工程基本完成，积极推进竹园一厂提标改造、石洞口污泥完善处理等工程。出台污水规划，科学指导全市污水规划处置工作。三是积极推进水环境水安全“两水平衡”。启动实施天山、龙华等6座污水处理设施改建用于初期雨水调蓄工程、竹园污水厂四期工程，完成19座中心城区泵站截污设施改造。完成市政排水泵站“一站一策”，完善水闸泵站专项调度方案，研究推广在管网关键点位加装截污装置以及泵站加装漂浮垃圾清捞装置，开发泵站暴雨放江量在线统计数据共享平台。

②河湖面积管控方面：全面完成河道蓝线专项规划编制和批复，为全市河道整治和河湖水面提升提供规划依据。完善河湖本底数据库，利用高分航片和卫星遥感等动态监测河湖面积变化，每年发布河道湖泊报告，为考核和监管提供支撑。引入第三方技术单位复测、建立批后监管专项整治工作机制等，动态掌握填堵河道许可项目落实情况，强化填河审批及批后监管。跟踪新增河湖面积项目落实情况，对进展滞后的区加强督促。定期通报违法填河案件，加大违法填河责任追究力度。将“2020年河湖水面率提升至10.1%”的目标按年度分解，纳入目标责任书。

③河湖水域岸线管理保护方面：开展“清四乱”专项行动，全面排查长江、黄浦江、淀山湖、北湖、滴水湖、元荡、葑漾荡和明珠湖等，发现“四乱”问题66个，整治完成41个。结合“无违街镇（村居）”创建，拆除沿河违法建筑8 612处、1 413万m2。完成全市市管河湖划界，积极推进区管、镇管河湖划界。提前完成长江经济带固体废弃物点位存量排查和整改。

④水资源保护方面：划定水源地保护区，完成黄浦江上游水源地以及陈行水源地保护区边界精准落地。完成中央环保督察及水源保护专项行动的排污口关闭、浮吊船整治等问题整改，推进饮用水二级保护区内现有企业关闭清拆工作。向社会公开饮用水水源地水质、供水厂水质及水龙头水质。

⑤水生态修复方面：按照断头河整治三年行动计划（2017—2019年），对550条段断头河实施整治，实现水系沟通。

⑥执法监管方面：聚焦沿河企业排污、河道非法填堵、非法捕捞等违法行为，健全“行刑衔接”机制，水务、环保、渔政等执法部门加强协作，对涉水违法行为保持高压态势。全年共计立案查处案件2 248件，罚款2.41亿元，向公安机关移交案件近90起。公安机关抓获犯罪嫌疑人115人。

三、工作特点

上海市河长制工作结合本市水环境特点，体现为“四个突出”：

1.突出党政同责

实行双总河长制，市委、市政府主要领导共同担任市级总河长，完善区、街镇总河长设置，加强党对水生态环境保护的领导。

2.突出水源地安全保障

上海是拥有约2 400万常住人口的特大型城市，饮用水水源地建设是城市安全运行的基础。上海已建成青草沙、金泽、陈行、东风西沙四大集中式饮用水水源地，实现了“两江并举、集中取水、水库供水、一网调度”的原水供应格局。为保障水源地安全，将“饮用水水源地规范化管理”“清理饮用水水源保护区内违法建筑和排污口”纳入推行河长制主要任务。

3.突出河湖水面率控制

为确保城市防汛安全，上海提出2020年实现河湖水面率不低于10.1%（目前是9.92%）的目标，新增河湖水面积不少于11.6 km2。将“增加河湖水面积”“河道蓝线专项规划落地和加强管控”“禁止擅自填堵河道”纳入推行河长制主要任务，并提出了规划管理、行政审批管理、监测管理、执法管理、考核管理等5个“进一步严格”的管理措施。

4.突出中小河道水环境治理

上海地处河网地区，中小河道较多，为此，将“城乡中小河道综合整治”作为推行河长制的首要任务加以推进，按照“工作目标全覆盖”的要求，提出“2020年力争全面消除劣Ⅴ类水体”的工作目标。

四、河长制工作存在的问题及建议

1.进一步强化部门联动

通过两年多的河长制实践，上海市已基本形成水岸同治、部门联动、系统治理的治水格局。但在具体工作开展过程中，还存在交叉或盲区，推诿、扯皮现象也时有发生，针对当前治水的严峻形势，借鉴兄弟省市治水经验，采取进一步压实各级河长责任、做实各级河长办、完善河长办成员单位协同机制等措施。市河长制办公室如何进一步强化部门间协同联动，推动河长制湖长制工作从全面建立向全面见效，值得进一步深入研究。

2.加强河长办能力建设

各区成立区、街镇两级河长办，但街镇河长办能力建设不足，未能发挥协调、指挥作用，条线部门未能形成合力。人员力量较为薄弱，缺少专职专岗和专业人员，中心城区此问题尤为突出，部分区只有一名兼职人员负责河长办日常工作。区级河长办对基层河长缺少定期、专业化的培训，基层河长发现和解决问题的能力有欠缺。因此，进一步加强基层河长办能力建设，应引起足够重视和思考。

3.加强河长履职

部分基层河长巡河流于形式，未能发现问题或发现问题未能牵头解决，存在走过场现象。少数河长巡河发现问题和解决问题的履职能力不强，个别村级河长对管辖河道的巡河不到位，发现不了或不能及时发现存在的问题，不能及时处理问题，履职能力不够。因此应进一步加强河长履职，推动河长制工作落到实处，措施应可操作、更合理。