文｜刘阳 北京大学社会学博士 北京市社会科学院助理研究员

当前，不管是在民政部门正式注册的社会组织，还是只在街道备案的社区社会组织，参与社区治理的主要方式都是承接各级政府的购买服务或公益创投项目，开展有特定区域、特定内容和时间长度的服务。同时，不少地方和基层政府也建立了以社会组织孵化为主要目的的支持性平台，这些平台也往往以项目发包为抓手来组织开展社会服务和社区参与，促进区域内社会组织（包括社区社会组织）的成长。这样，政与社、上与下相结合，就形成了完全以项目化为运作逻辑和制度框架的社会组织提供服务和参与治理的体制。本文主要基于北京市的相关经验，对泛项目化的弊病及其原因进行分析，并尝试提出整体性的应对之道。

一、泛项目化带来的弊端

不可否认，在社会服务和社会组织成长初期，项目化运作在调动政府资源、为社会组织发展提供相对公平的空间、促进社会组织服务规范化和专业化、改变社区工作者及基层政府相关工作人员服务理念等方面，都起到了显著的作用。但随着时间的推移，片面项目化运行的弊端也越来越明 显。

1高运行成本。（1）在财务管理制度僵化落后的背景下，项目运行合规的成本非常高。（2）项目实施的监督评价成本高、形式化倾向明显，对基层资源动员利用不足。以社会参与为目的和特征的事业，其本身运行（非指项目服务内容）却严重缺乏社会参与，这不能不说是一种讽刺。

2合作预期短期化。（1）项目实施短期化，一般都是一年一签，使社会组织无法或不愿意进行较为深入的研发性投入，以避免形成过高的特定化资产和“沉没成本”，特别是对一些平台支持性的社会组织，负激励效果更明显。（2）从基层平台方面看，片面项目化导致的合作期不确定性和服务质量信号的缺乏，无法吸引优秀社会组织进入本地区开展服务。

3项目设计与实施碎片化。（1）不论是对注册社会组织还是社区社会组织，片面项目化运行导致大多数项目设计和实施雷同化、碎片化、低水平重复。对于注册社会组织，造成的后果是难以在提高专业性、增加社区信任度和项目在地深度、提升社区参与等方面实现有效积累；对于社区社会组织，缺乏深度和特色的项目设计，更重要的后果则是其项目对社区多元群体缺乏参与吸引力，同时组织的自我治理水平也受到影响。（2）两类社会组织之间缺乏良性互动，一方面注册社会组织的项目落地缺乏社区社会组织的组织性支撑；另一方面社区社会组织的项目设计和实施缺乏注册社会组织的专业性支持。

4行业生态低价、低水平竞争。对于注册性社会组织，“市场”竞争过于激烈，且缺乏较高信度的服务质量信号，诱迫相当一部分社会组织通过盲目扩大业务类型来维持生存，专业化、高质量发展所需的行业生态条件始终未具备。

5难以实现优胜庸汰。以上几点合在一起，造成的一个影响深远的后果，就是在社会服务领域，难以实现有效的优胜庸汰。笔者虽不是严格意义上的公益行业从业者或研究者，但近几年在北京参加不少政府购买服务和公益创投项目评审，从市级到街道各级都有。一个感觉是好的社会组织和好的项目并不是没有，但四五年下来，在总体中始终只占相对小的一部分：口碑好的社会组织一年也就做那么多项目，平庸的社会组织大都也能混口饭吃，有一席之地；而且好的项目也没见大面积学习、模仿。总体上，始终是平庸的组织、平庸的项目占主体。

二、对优不胜庸难汰现象的理论性分析

以上主要是现象层面。对此优不剩、庸难汰现象，我们可以进行略微理论化的分析。从经济学角度看，招标项目制是一种市场化交易机制，它排斥通过双方长期合作的预期对服务供应方形成约束和激励。反过来，它其实假定了：（1）服务的质量是容易辨别或约束的，购买方很容易结合服务质量和价格水平进行最优选择；（2）服务购买方一般就是接受服务方，它能充分利用可获得信息进行最优选择（相反，如果购买方是代理人，信息、激励等问题就复杂得多，比如政府采购就经常出现质次价高的情况）；（3）基于以上两点，服务提供方的市场表现（以往的中标记录）就是其服务性价比的重要证明，也可作为招标选择的有效信息；（4）社会组织设计某个项目、为某地提供服务，并不需要投资专用性资产（即一定程度上只能用于该地或该项目的知识、技能，挪作他用则价值会明显降低）。但不幸的是，这几个前提在社会服务项目中都难以成立。

1项目化监督评价本身不制造有助于有效选择的信息。在社会服务性项目中，对项目执行的监督和评价是当前项目制中极重要的方面。但这种评价只是一种消极性评价，即在“合格/不合格”之间进行区分，而不是在“优秀/普通”之间进行区分。好的组织、好的项目难以从这种评价中脱颖而出，形成竞争优势（北京市有关部门也定期对社会组织进行评级，有一定参考作用，但似乎跟项目完成质量相关度并不高）。

2社会服务本身性质与选择主体特征不利于有效选择。一方面，社会组织提供的是无形的、长时间耗费的服务，这种服务很难用外在、量化的指标进行有充分效度的评价；另一方面，选择服务的主体并非接受服务的对象，而是具有代理人性质的基层政府部门，他们进行有效选择（即选择出性价比最优的服务及其提供者）往往需要具有较高客观性的指标，以为自己的选择进行正当性辩护；缺乏这种指标，或者指标的效度不够，他们就无法进行有效选择（无法进行有效选择的含义，既包括无法识别性价比最优的服务提供者，也包括即使能识别优质服务，但由于缺乏可辩护的客观指标而不能提供相匹配的价格）。

3项目投入深度受限，不利于区分优秀社会组织与平庸社会组织。对于社会组织而言，把项目做好做深，不仅需要较长时间，而且确实需要进行大量的专用性投资（比如深入研究本地需求和资源特征，开发更有针对性的项目，招聘培训本地性社工等），由于招标项目制一般以年度为合作时长单位（受制于财务管理周期，立项时间晚却要按时结项，实际项目执行时间一般不到一年甚至只有半年），一方面客观时间不够“深耕细作”，另一方面，合作期限的不确定性也使优秀社会组织不便于对某地某项目进行大量专用资产投资，开发有深度的项目。

4优秀社会组织服务提供规模和自身组织规模都难以迅速扩张。跟企业不同，即便社会组织的服务质量和受认可度取得相对同行的竞争优势，一方面，由于其提供的是长耗时的服务，因而无法像企业那样通过扩大产能进行大规模产品输出而迅速替代同行中平庸的产品；另一方面，社会组织本身的组织特点，也决定了很难通过类似企业兼并重组的方式实现快速、大规模扩张。因此，靠优秀社会组织的产品规模或自身规模扩张来实现行业优胜劣汰不具有可行性。

归结起来，由于市场机制对社会服务与公益领域具有内在的不适应性，以市场机制为隐含前提原则的单纯招标项目制，造成了优不能胜、庸难以汰的局面，给行业生态和行业成长带来了严重的限制。就像包产到户在最初解放农村生产力，但单纯小农经济却不利于农业生产力长远提升一样，社会服务与公益领域的单纯招标项目制虽然有利于行业的最初发展和规范，却不利于行业的持续优化和长远的社会创新。

三、有组织的项目化

政府和行业并非没有认识到单纯招标项目制对行业发展有缺陷，地方和基层政府举办的各级孵化培育平台，初衷就是在社会组织培育方面弥补单纯招标项目制的不足。但孵化培育平台的一个隐含逻辑是，社会组织只是在初创阶段需要非市场化的“加持”，“成年”后就应该独立去“市场”中闯荡。由于对单纯招标项目制及其隐含的市场原则缺乏整体反思，用来克服招标项目制的孵化培育平台本身，很多也采取了招标项目制来运作，即用项目制的方式聘请第三方“支持型社会组织”来负责平台的日常运行。这样，反而使项目化在社会服务领域形成了体系性的“闭环”。

那么，如何打破泛项目化给行业发展带来的“低水平陷阱”？我们的答案是，用组织化的选择来弥补市场化选择的无力，使项目制所设想的竞争性充分而适度地发挥出来。从理论上看，由于社会服务和社区参与培育具有很强的在地性（即潜在供给方是有限的，不是一个完全竞争的市场），这种弥补是可能的。具体而言，通过重新定位各级孵化培育平台的功能，构建区域性的组织化体系，来提供执行有效选择所需要的诸种机制，主要包括以下4点：

1可信信息的生产和传递。上级平台归集整理社会组织在本区域完成项目的相关信息，与下级平台和域内其他购买主体共享；上级平台可邀请域外精英社会组织来本地发展，撮合其与下级平台的合作，并从全区域的角度提供支持。对下级平台而言，上级的甄选和支持，就是重要的可信信息，是自身选择的最有力的合法化支持。

2长期合作与扩大化合作激励。上级平台建立机制，使在本区域表现优秀的社会组织，不仅可确保长期合作，且可以实现业务合理快速扩张（比如跟更多的下级平台开展合作）；其优秀项目设计可以相对快速地在本区域复制。

3将项目执行与社会组织的相对剥离，构建本区域的社会组织生态链。精英社会组织在本地设计和执行的、已经得到验证的优秀项目，可以在上级平台的协调下进行相对剥离，由该精英社会组织负责项目深化设计和培训、督导（以及在少数街道示范执行），由其他社会组织（包括社区社会组织）负责在达成合作的其他下级平台区域具体执行【精英社会组织与普通社会组织的区分是围绕优秀项目而作的，一个组织在这个项目上是精英社会组织（项目开发者），在另一个项目上可能是普通社会组织（项目执行者）】。这样，通过优秀项目合作的载体，在实践中高效培育本区域普通社会组织和社区社会组织，形成各展其能、相互促进的社会组织生态链。

4做好项目落地社会组织与社区社工、社区志愿者、社区社会组织之间的对接。如果说前面3点主要是市、区级平台主导完成的工作，那么这里主要是街道级平台应该做的工作。此前相关部门也强调“三社联动”，但并没有形成清晰的操作路径，更重要的是没有放在“有组织的项目化”这样一个多层级的体系之中。由于街道级平台协助组织项目落地、围绕项目动员相应的社区参与及居民自组织培育，以及发动居民和服务对象开展对项目实施的监督，应该在项目经费中有专门的资金支持。而且，这些工作做得好坏，应该跟街道将来能否落地更多的优秀项目适度挂钩。此外，对于社区社会组织承接项目，街道平台与社区要做好财务方面的服务。这样，既在一定程度上降低了项目化运行的财务和监督评价成本，又把项目执行与社区参与的培育紧密结合起来了。

四、人力资源支撑问题

以上几点合在一起，大致能够缓解泛项目化带来的弊端，既发挥项目化的规范化作用，又能实现社会服务和社区参与培育的专业性积累、社会组织与项目的优胜庸汰。但各级平台是这一体系的“轴心”，体系的有效运转对其工作能力和人力资源水平提出了较高要求。从北京的情况看，各级平台基本是事业单位性机构与“外包”第三方社会组织的不同程度拼接，属于“体制内”与“体制外”的简单嫁接。实际上二者“拼”而不“合”：前者有组织权能但人手、专业能力和工作激励都不足，后者有专业能力但缺乏组织权能，事实上也缺乏长期工作的激励。

对此，我们提出的解决思路就是通过改革形成多层次人事制度，使这些平台得以实体化。以北京为例，当前从事社会组织相关工作人员一般有三类人事身份：事业或行政编制人员、区级部门统一招聘（少数为街道自聘）社工（社区工作者）、社会组织以纯社会化方式自招社工（机构社工）。可以借鉴国有企业的人事制度，在平台中将这三种人事身份结合在一起：领导人员用事业或行政编制，骨干人员择优使用政府统一招聘社工（这部分人员要注意与基层社区社工之间有序流动），外围人员用单位自聘社工。把体制内、准体制内和体制外三种人事身份结合在一个实体中，实现组织权能与专业、灵活人力资源支撑的结合。