梁湘婧

摘要：从耕地的综合价值角度出发，将耕地的综合功能价值分解为经济功能价值、社会保障功能价值和生态功能价值。采用现有的年产值倍数法对经济功能价值进行测算;将耕地的社会保障功能价值进一步划分为基本生活保障功能、养老保障功能、医疗保障功能和就业保障功能，并运用分解求和法对其进行测算;对于耕地生态功能价值的测算采用支付意愿法。结果表明，望城区耕地总价值为194.23元/m2，其中社会保障功能价值为157.5元/m2，高于现行的征地补偿标准。

关键词：征地补偿;补偿标准;经济功能;社会保障功能;生态功能

中图分类号：F301.21         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）23-0253-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.23.061           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Study on compensation standard for land acquisition based on

comprehensive value of cultivated land：

Taking Dazehu street in Wangcheng district of Changsha city as an example

LIANG Xiang-jing

（China Immigration Center， Hohai University，Nanjing 210000，China）

Abstract： From the perspective of comprehensive value of cultivated land， the comprehensive functional value of cultivated land is decomposed into economic function value， social security function value and ecological function value. The existing annual output value multiple method is used to calculate the economic function value; the social security function value of cultivated land is further divided into basic living security function， old-age security function， medical security function and employment security function， and its calculated by the decomposition and summation method. The willingness to pay method is adopted for the calculation of the ecological function value of cultivated land. The results show that the total value of cultivated land in Wangcheng district is 194.23 yuan/m2， of which the social security function value is 157.5 yuan/m2， which is higher than the current compensation standard for land acquisition.

Key words： compensation for land acquisition; compensation standard; economic function; social security function; ecological function

土地征收與补偿相伴相生，如何实现公平补偿，农民个人的土地权益如何保障，是亟待研究和解决的问题[1]。研究土地征收与补偿问题有利于对失地农民的合法权益进行保护，缓解日益严峻的社会矛盾，缩小城乡差距，也是实现社会可持续发展、农地资源可持续利用的重要保证。目前，针对土地征收合理补偿的研究较多，丁成日[2]认为应当将人均耕地面积的分布纳入征地补偿的计算中来，钱忠好[3]、靳相木等[4]则提出要增加征地补偿的范围，征地补偿要同时体现农地价值中的生产性收益和非生产性收益，土地有生态功能、生产功能、承载功能、资源功能、资产和财产功能。现行的征地补偿往往只注重土地的经济产出功能而忽视了土地的其他功能。因此将耕地资源的功能分为三大类，即经济功能、生态功能和社会保障功能。通过计算得出基于公平补偿原则下的经济功能、生态功能以及社会保障功能的经济价值与中国现行基于适当补偿原则下的经济功能、生态功能以及社会保障功能的经济价值间的差距。

1  研究区概况和数据来源

1.1  研究区概况

望城区位于湖南省长沙市，是长沙市的市辖区。望城区总面积969 km2，总人口52.43万人。地处湘中东北部，湘江下游两岸。东临长沙县，南接长沙市区，西至宁乡，北连湘阴县、汨罗市。长沙市区年平均气温约17.2 ℃，年积温约5 457 ℃，年均降水量1 361.6 mm。望城区2015年的地区生产总值为477.75亿元，与2014年相比增长了11%。财政总收入3.57亿元，增长率为8.9%。财政支出为5.5亿元。望城区城镇居民人均可支配收入34 175元，同比增长9.02%，农村居民人均可支配收入23 633元，同比增长10.14%。

1.2  数据来源

研究数据主要来源于《中国统计年鉴》《湖南省统计年鉴》《湖南省政府工作报告》《长沙市望城区征地补偿安置办法及实施细则》和望城区国土局统计数据，人口调查统计数据来源于湖南省第六次全国人口普查主要数据公报。

2  研究方法

2.1  耕地功能价值分析

耕地是由自然、经济和社会3个方面的若干因素共同组成的复杂综合体。因此，耕地具有经济功能、社会功能和生态功能，耕地功能价值评价是指用货币的形式对耕地的三大功能进行量化测算分析[5]。本研究将耕地资源的功能划分为经济功能即耕地产出农产品的功能，生态功能即耕地提供生态环境和服务的功能，社会保障功能即基本生活保障功能、养老保障功能、医疗保障功能和就业保障功能。

2.1.1  经济功能  耕地是人类生存发展所必需的基本生产资料，具有生产功能。在一定的自然条件和社会经济条件下，人类在土地上投入必要的生产要素生产出农产品，为人类提供食物，扣除其他必要的生产要素成本，耕地的经济价值由耕地的净收益表现[5]。农用地的经济功能主要体现在农用地的经济产出上，即单位农用地所种植的经济作物的年产值。

2.1.2  生态功能  耕地的生态系统服务功能是指生态系统与生态过程形成并维持人类赖以生存和发展的自然环境条件与效用。Costanza[6]把生态系统服务功能划分为调节气候功能、涵养水源功能、净化空气功能、旅游文化功能价值等;谢高地等[7]对200位生态学者进行了问卷调查，得出耕地具有调节气候、涵养水源等功能价值。

2.1.3  社会保障功能  小农经济时代，农民工失业后可以重操旧业解决其基本生活，农地的社会保障功能是农民普遍都认可的[8]。有学者对南京市的农户进行了走访调查，并在此基础上进行了计量分析，结果表明，近些年以来耕地对农民的直接经济价值在各种因素的影响下呈总体减少的趋势，但是耕地的社会保障价值却处于无法取代的地位，耕地依旧是农民重要的基本生活保障[9]。中国耕地的流转随着城镇化进程的推进而增加，当耕地的流转仅在集体经济组织内部流转变动时，耕地的用途基本没有发生变更，耕地的社会保障价值稳定不变。一旦農民失去土地，耕地原本用途发生改变，农民生计方式受到严峻挑战，生计价格会构成土地转用价格的重要因素，形成了耕地的社会保障价值。耕地的社会保障功能的主要表现为最低生活保障价值、养老保障功能价值、医疗保障功能价值、就业保障功能价值[10]。

2.2  耕地功能的测算

考虑到耕地具有不同的功能，针对各个功能采用不同的测算方法进行价值测算。耕地的经济功能采用现有的年产值倍数法，耕地的生态功能价值评估用条件价值评估法中的支付意愿法，耕地的社会保障功能的价值测算则采用分解求和法。

2.2.1  耕地经济功能价值测算  基于对数据可得性和数据真实准确性的考虑，以2015年作为基点，计算前3年（2012—2014年）望城区的耕地平均年产值L、农村人均消费支出M、需安置人口数N及现行补偿额能够维持现有消费水平的年数n[4]。数据选取及对耕地经济价值计算方法如下。

查阅《湖南省统计年鉴》获取长沙市望城区2012—2014年耕地年产值Wi和耕地面积Si。其中i为具体的年份，2012—2014年望城区耕地平均年产值L计算公式为：

L=   （1）

查阅《湖南省统计年鉴》得到2015年望城区农村人均消费支出M和人均耕地面积，Z为2015年望城区从事农业的人口数。计算人均耕地面积V：

V=Si/Z    （2）

计算每征收1 m2耕地需安置的农业人口数N：

N=1/V   （3）

然后分别计算望城区现有的征地补偿额取10倍、15倍以及最高补偿标准30倍的情况在现有消费水平下能够维持的年数n：

n=XL/MN    （4）

式中，X为法定年产值倍数。得出2015年每征收1 m2耕地需要安置的人口数N，2015年农村人均消费支出M以及不同产值倍数补偿标准能维持现有消费水平的年数n，结果见表1。按土地年产值倍数法，土地经济价值补偿为前3年年均产值的6～10倍，在此取最高水平得每平方米耕地的经济补偿价值为36.7元。

2.2.2  耕地社会保障功能价值测算  耕地社会保障功能价值对于社会生存技能稀少的农民来说极其重要[8]。在农用地与工业用地产值的巨大剪刀差下，表面上看耕地带给农户的直接经济价值呈现下降的趋势，但是其社会保障功能却具有越来越重要的意义。农用地的社会保障功能进一步划分为基本生活保障功能、养老保障功能、医疗保障功能、就业保障功能[10]。

1）耕地基本生活保障功能的测算。近3年以来，工资性收入占农村居民人均收入比重有所上升，经营性收入占农村居民人均收入比重略微减少。工农业剪刀差增大的时代背景下，农民进城务工人员增多，工资性收入比重随之增加。从总体上看，经营性收入仍然占据主要地位，是农民收入的重要来源（表2）。

《长沙市政府工作报告》显示，望城区集中供养农村低保户（五保户）标准从每人每月400元提高到450元，分散供养农村五保户从每人每月290元提高到340元，其他特困对象补助标准从每人每月110、130、150元提高到每人每月160、180、200元。农地基本生活保障价值以补助的最低值来测算，即1 920元/年。耕地基本生活保障价值计算公式为：

P1=W×Y     （5）

式中，P1为耕地基本生活保障功能价值，W为年人均最低保障标准，Y为年数。国家政策规定农村居民仅在达到退休年龄后才能够领取养老保险金，以保障其基本生活。因此，Y为农民距法定退休年龄（男性60岁、女性50岁）的年数。由于农民的年龄差异，Y的取值也不同，用平均值的办法分别求出望城区男性和女性居民的平均年龄Ym、Yw，则公式（5）变换为：

P1=W×[（60-Ym）Lm+（50-Yw）Lw]  （6）

式中，Lm为望城区男性农村居民的比例，Lw为望城区女性农村居民的比例。根据湖南省2010年第六次全国人口普查主要数据公报，望城区常住人口560 567人，其中男性288 217人，占比51.42%;女性272 350人，占比48.58%。结合望城区常住人口年龄结构情况（表3）可知，望城区男性平均年龄为37.41岁，取37岁;望城区女性平均年龄为35.05岁，取35岁。依据公式（6）测算得到每平方米基本生活保障补偿价值为55.0元/人。

2）耕地养老保障功能的测算。在测算耕地社会保障价值时，假定失地农民全部转为城市户口，则需以城镇居民的平均工资去购买养老保险，退休时可每月获取基本养老保障。其基本养老金Mp包括基础养老金和个人账户养老金[11]。其中，基础养老金为全省上一年度在岗职工月平均工资与本人指数化月平均缴费工资之和的平均值乘以个人累计缴费年限乘以1%。个人账户养老金计算就是个人的账户储存额计发月数。个人平均缴费指数就是个人实际的缴费基数与社会平均工资之比的历年平均值，其取值最低限为0.6，最高限为3。综上所述，耕地养老保障价值的计算方式为：

P2={b-[（1+r）÷2]×d×a×1%}×w   （7）

式中，P2为耕地养老保障功能价值，b为退休养老工资，r为个人平均缴费指数，d为全省上一年度在岗职工月平均工资，a为缴费年限，w为养老保险金计发月数。从望城区社会保障局了解到，2015年望城区职工退休后领取的人均养老金为1 430元/月，因此b取值为1 430元/月;个人的缴费指数r取平均值1.8;查阅《湖南省统计年鉴2015》了解到，2014年在职职工平均月工资为5 389元，d取值5 389元;参加养老保险的人员缴费年限必须满15年以上才能够按月领取养老金，因此缴费年限a取其最小值即15年。养老保险金的计发月数由被保险人退休时的年龄决定，如果被保险人退休时的年龄在50～55岁，可领取195个月的养老保险金，如果被保险人退休时年龄在55～60岁，可领取170个月的养老保险金，如果达到60岁以上，则可领取139個月养老保险金。所以公式变形为：

P2={b-[（1+r）÷2]×d×a×1%}×（51.42%M1+48.58%M2）   （8）

式中，M1为男性养老保险的计发月数，M2为女性养老保险的计发月数。依据公式（8）计算得到每平方米最低养老保障价值为74.4元/人。

3）耕地医疗保障功能的测算。目前农村的医疗保障费用在很大程度上仍然依附在耕地之上，因此在耕地征收补偿测算中应加入医疗保险金的补偿。假定农民因为土地征收身份转变为了市民，为了获得相应的医疗保障，以灵活就业人员的身份缴纳相应的医疗保险费用。被征地农民应缴纳的医疗保险费用则为耕地征收应承担的医疗保险价值补偿额，其计算公式为：

P3=M/r  （9）

式中，P3为医疗保险价值，M为农民每年缴纳的医疗保险费，r为收益还原率。2015年长沙市各区灵活就业人员的医疗保险全年需要缴纳1 720.5元;收益还原率按照2015年中国人民银行公布的一年定期存款年利率2%计算，望城区2015年农业人口人均耕地面积为4 360.0 m2/人。依据公式（9）得到每平方米耕地的医疗保险价值为19.7元/人。

4）耕地就业保障功能的测算。农民工在城市没有找到工作可以继续回乡种田，所以耕地对于失业农民来说还具有再就业的保障功能。耕地的就业保障功能价值测算采用城镇失业人员的最低生活保障金来计算。因此，耕地的就业保障价值计算公式为：

P4={[（bm-Ym）×Lm+（bw-Yw）×Lw]×W}/S1   （10）

式中，P4为耕地就业保障价值，bm为男性公民的退体年龄，bw为女性公民的退体年龄，Ym为望城区男性平均年龄，Yw为望城区女性平均年龄，Lm为男性人口占总人口的比例，Lw为女性人口占总人口的比例，W为年人均最低生活保障金，S1为劳均耕地面积。其中，国家法定男性退休年龄bm为60岁、女性退休年龄bw为50岁。依据公式（10）计算得出每平方米耕地的就业保障价值为8.4元/人。

综上所述，望城区耕地社会保障功能测算中，每平方米最低生活保障价值为55.0元/人，每平方米养老保障功能的价值为74.4元/人，每平方米医疗保障功能的价值为19.7元/人，每平方米就业保障功能的价值为8.4元/人，合计总价值为157.5元/人。

2.2.3  耕地生态功能价值测算  就现在的市场体系而言，耕地的生态功能价值较难量化。其属于非市场价值评估的范畴，测算方法主要是基于假设市场的条件价值评估法，即用问卷调查的方式来得出被调查者的偏好，从而进一步评估待估物品的非市场价值的一种特殊方法[11，12]。考虑到补偿意愿比支付意愿大且不稳定的特性，采用支付意愿调查法估算望城区耕地的生态功能价值。

对望城区大泽湖街道居民进行网上问卷调查，共计完成问卷200份，其中有效问卷200份。采用支付意愿调查对农户家庭进行访问，最小支付金额为5元/家庭，最大为500元/家庭，共划分5个支付标准。望城区大泽湖街道的调查结果见表4。

根据抽样调查的数据计算得出，平均年支付金额为124.65元/年，取125元/年。望城区2015年农业总人口为241 000人。经支付意愿法得出农民愿意支付的耕地生态功能价值为0.03元/m2。考虑到农民的受教育程度及其希望支出的费用越低越好的偏好，加之望城区是2001年由望城县撤县化区，较其他区耕地面积更大、人口相对较少，人均耕地占有率低，因此测算出农民愿意支付的耕地生态功能价值较小。数据分析表明，随着经济发展的日益加速，耕地单产会有所上升，农户对于耕地保护的支付金额也会因此而有所提高。但是，现实社会中往往存在土地报酬递减的情况，所以耕地的生态保护补偿标准会显得比较复杂，政府部门制定耕地保护补偿标准的过程中应充分考虑各个影响因素[13]。综上测算得出望城区农业种植土地的综合补偿价格为194.23元/m2。

3  小结与讨论

从湖南省长沙市望城区耕地综合价值估算基础上测算土地征收补偿标准，得到望城区人均耕地的总价值为194.23元/m2。与望城区现行的征地补偿标准相比，望城区现行的以年产值倍数法为补偿标准的征地补偿金额较低，征地补偿标准较低，且主要表现在耕地对农民的社会保障功能价值的缺失。测算结果显示，耕地的社会保障价值为157.5元/m2，而望城区政府对耕地的社会保障功能的补偿基本没有或补偿的特别少，政府仅对0～15岁的九年义务教育学生人均一次性补偿6 000元。失地农民由农村户口变为城镇户口，需要以城镇居民的身份缴纳社保，每人至少缴纳15年的社保费用，人均累计为14万元，而政府补偿的8万元人头费根本不足以缴纳社保。若不考虑土地的社会保障价值，现行的年产值倍数法测算出的征地补偿额按照2012—2014年的年产值10倍补偿仅仅能维持11.94年，这还没有将物价因素计算在内，若加上老人抚养费、儿童教育费，10倍的补偿额远远维持不了11.94年。可见，随着市场经济发展速度加快，基于年产值倍数法的征地补偿标准已难以维持“失地农民”长久的生存发展需要，亟需对征地补偿制度进行改革完善。如采取货币补偿与非货币补偿相结合的方法，适当考虑补偿土地增值收益，完善征地审批程序，理顺收益分配比例等。

研究对于耕地生态功能价值的测算还存在不足，现有耕地生态功能价值的测算方法较少，研究所采用的条件价值评估法本身存在一定的缺陷。补偿意愿比支付意愿大并且极其不稳定，农民的受教育水平有限，每年在维护土地生态系统上愿意花费的费用很少，加之望城区地多人少、人均耕地面积大，因而测算出的生态功能价值偏低。

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