【摘要】  党的十九大提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组、促进国有资本保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》中明确提出：国有资产监管要加快实现由“管企业”为主向“管资本”为主转变。在这种背景下，如何加快推进国有资本授权经营体制改革，探索行之有效的改革思路与路径，成为国有企业改革和国有资产管理体制改革亟待研究的重要内容。文章系统介绍了国有资本授权经营相关理论、国有资本授权经营体制的历史沿革及经验借鉴，并密切结合我国国企改革和国资管理体制改革的实际情况，深入研究分析了在当前国资监管部门职能向“管资本”转变的大趋势下，如何有效推进国有资本授权经营体制改革问题。

【关键词】  国有资本;管理体制;授权经营;改革

【中图分类号】  F275  【文献标识码】  A  【文章编号】1002-5812（2019）23-0004-07

一、引言

改革开放以来，我国国有企业改革发展取得了令人瞩目的成就，但在改革过程中仍存在着如国有资产监管体制不完善、国有资本授权经营体制不健全、现代企業制度尚未真正形成等一系列亟待解决的矛盾和问题。

党的十九大提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组、促进国有资本保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》中明确提出：国有资产监管要加快实现由“管企业”为主向“管资本”为主转变。在这种背景下，如何加快推进国有资本授权经营体制改革，探索行之有效的改革思路与路径，成为国有企业改革和国有资产管理体制改革亟待研究的重要内容。

国有资本授权经营体制改革，是在当前管资本背景下完善国有资产监督管理体制的重要内容，也是党和国家推进全面深化改革的一项重要举措。国有资本授权经营体制改革以国有资本投资、运营公司建设为重要途径，构建国有资产监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业三层架构，以资本为纽带进行授权，明确界定政府、国有资产监管机构、国有资本投资、运营公司和国有企业之间关系。

国有资本授权经营的关键是国有资本出资人的授权，授权范围从经营权、法人财产权到股东部分权力的转变，授权对象从国有资产到国有资本的转变，这是我国国有资产监管理念的重大转变，也是监管方式适应市场化改革的必然要求。国有企业必须建立现代国有企业制度，重点推进混合所有制改革和完善公司治理，探索职业经理人制度、弘扬企业家精神、加强党对国有企业的领导，建立国有资本投资、运营公司的有效治理机制。

二、国有资本授权经营相关理论

关于国有资本授权经营的相关理论，主要有产权理论、委托代理论和现代企业理论三种。产权理论认为产权是与所有权分离的经济权利集合，国有资本具有公益性和经济性的双重属性，应通过对国有企业产权中各项经济权利的合理配置，建立有效的产权制度;委托代理理论认为应当将所有权和经营权相分离，将经营权转移至具有专业知识的人才来管理，但所有者依然保有对财产的追索权，在合理安排多层级控制权和剩余索取权的基础上，形成国有资本授权经营链条;现代企业理论认为推动国有企业产权改革，必须引入外部资本推动混合所有制改革，合理安排所有权，降低交易成本，最终提高国有企业的治理水平。

（一）基于产权理论的国有资本属性分析

产权理论是现代制度经济学的基础理论，产权理论学者认为合理安排产权制度可以降低企业运营与市场经营过程中的交易成本，从而解决国有企业中存在的产权不明晰、经营效率低、所有者缺位等问题。当前国有企业产权改革争论的本质体现在两个方面：一是产权私有化和公有化的效率之争;二是国有企业产权私有化改制是否会对社会主义性质产生影响之争。单纯参考西方产权理论观点显然忽视了社会主义制度下国有企业的社会性质和功能，西方学者不完全了解我国政府在社会主义制度下对国有企业的战略定位，更没有看到自改革开放以来，我国有一大批优秀的国有企业脱颖而出。

多年来改革开放的事实和实践表明，推动国有企业产权多元化改革，推动国有资产管理体制由“管企业”向“管资本”转变，大力发展混合所有制经济，促进国企资本多元化，完善国企治理结构，加强国企内部约束，提高企业的核心竞争力，让企业在经营过程中的各项活动更有效率，是打破上述理论有效推进授权经营体制改革的有效途径。

（二）基于代理理论的国有资本授权关系分析

委托代理理论是公司治理理论的重要组成部分之一，该理论将所有权和经营权相分离，也导致了很多委托代理问题。在我国，国有企业存在的委托代理问题主要表现为：第一，国有企业的所有者是一个抽象的行为主体，所有者缺位的问题层出不穷。第二，在现行的国有资产管理体系下，国资委并不是国有资产的实际所有者，由于监管的国有企业数量众多，可能导致监管积极性不高、经营监管力量不足、管理效率低下等问题。第三，国企的很多高层领导人曾是行政官员，被国资委等机构直接任命，他们往往会采取行政手段和管理方法来管理企业，导致企业经营效率不高。

在市场化和现代公司治理制度的基础上，国企要真正实现所有权和经营权分离，应设立具有市场特征的非政府治理机构——国有资本投资运营公司来指导企业中的各项投资、治理运营、决策工作，从而形成国有资本监管部门—国有资本投资运营公司—国有企业的授权经营代理链条。授权经营链条的形成可以使国有企业委托代理问题得到缓解，国有企业现代企业制度进一步完善。

（三）基于现代企业理论的公司有效治理分析

现代企业理论的一个核心观点是，企业是一系列契约（合同）的有机组合。离开个人产权，就不可能有真正意义上的企业存在。但作为个人之间交易产权的方式的企业，其本身面临两大问题：一是激励问题;二是对经营决策者的选择问题。针对这两方面的问题，现代企业理论主要有以下三个观点：第一，财产所有权不同于企业所有权;第二，对企业的剩余索取权与最终控制权应该统一;第三，剩余索取权对解决激励问题至关重要。

现代企业理论表明，国有企业产权改革是国有企业改革的关键，改善国有股“一股独大”是亟待解决的问题;重塑国有资产授权经营体系，有利于避免国资委单一部门既管资产又管企业的弊端;引入外部资本，合理安排所有权，可以优化国有资产配置，提高国有企业经营效率。

三、国有资本授权经营体制的历史沿革与经验借鉴

（一）我国国有企业的改革历程

自1978年以来，国有企业的改革一直是贯穿我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程的主线，是我国经济体制改革中不可或缺的重要一环。这也决定了中国国有企业改革的历史进程，是中国特色社会主义理论体系最重要的组成部分。

依据不同时期经济体制改革理论和改革主题，我国国有企业的改革历程大致可以分为四个阶段：第一阶段是从1978年到1992年的初步探索时期，这一阶段的核心在于放权让利和转换经营机制;第二阶段是从1993年到2001年的制度创新时期，这一阶段的核心是建立现代企业制度与国有经济战略调整;第三阶段是从2002年到2011年的制度完善阶段，这一阶段的核心是改革完善国有资产管理体制与现代企业制度创新深化;第四阶段是从2012年以来混合所有制改革时期，这一阶段的核心是新时代全面深化国有企业改革。改革开放40年来，我国国有企业经历了国营企业—全民所有者制企業—国有公司制企业的发展转变，从计划经济下的国营企业转变为社会主义市场经济下的市场主体，改革体现了市场化方向的政策取向。

（二）我国国有资本授权经营体制改革历程

国有资本管理体制是以产权为基础的国家管理活动，旨在提高国有资本经营的经济和社会效益，它是国家经济管理过程中产权关系的具体体现。改革开放以来，我国国有资产管理体制改革不断探索社会主义所有制与市场经济相结合的有效途径，逐步形成了中国特色的国有资本管理体制改革理论，大致分为四个阶段：第一阶段是从1978年到1992年的“放利让权”阶段;第二阶段是从1993年到2001年的初步建立国有资产授权经营体制改革时期;第三阶段是从2002年到2011年的完善国有资产授权经营改革时期;第四阶段是从2012年至今的“国有资产”到“国有资本”转变的新常态时期。

党的十九大和2018年中央经济工作会议中都提到了改革国有资本授权经营体制的目标：“要加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做大，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力;要围绕管资本为主，推进国有资产监管机构职能转变，激发各类市场主体活力，增强经济发展的新动力”。从“国有资产授权经营”到“国有资本授权经营”，虽然只是一字之改，却总结了实践经验，深化了理论认识，调整了国资国企改革思路和目标，开启了以“管资本”为主的国资管理体制改革新阶段，明确了国有资本授权经营改革的发展目标、策略方法与变革路径。

（三）国外国有企业改革经验借鉴

1.美国国有企业改革。美国由于其独特的“自由主义”，在意识形态上对国有企业较为反对，因此美国国有企业的改革实质是“私有化”的过程，只有较少的国有企业存续，国有企业在国民收入中的比重不超过2%，出于服务国家机器和补充市场经济失灵的需要，保留少量的国有企业来进行基础设施建设和危机处理。

美国经验中值得借鉴之处是政府的行政力量有必要撤出国有企业的管理队伍，由独立专业的职能部门和社会上的更具有专业知识的机构来对国有资本进行管理，建立更加专业高效的管理体系。

2.日本国有企业改革。日本的国有企业称为公营企业，即由中央或地方政府出资设立的企业。在二战之后，日本的公营企业得到较快发展，从20世纪80年代初推行国有企业改革，对部分国有企业进行了股份化改造和私有化改造。

日本经验中值得借鉴之处是改革循序渐进，逐步深入;同时在改革过程中重视对公共利益的保护，不论其如何进行私有化，国家改革都有公共利益维护的相关规定，在保证公共利益的情况下完成混合经济模式的改革。

3.新加坡国有企业改革。新加坡国有经济在整个国民经济中长期占有重要的地位，国有企业分为三种：一是法定机构，二是政府控股公司，三是国联公司。其中，最为典型的是淡马锡模式，代表新加坡财政部对政府持有的投资和资产进行商业化运营。

新加坡经验中值得借鉴之处是政府通过股权控制、人事权控制、分配权控制来管理不同种类的国有企业，最大化地实现经济效益;同时根据企业的重要性程度来决定持股比例，灵活处理全资、控股和参股之间的关系。

（四）国外国有资本授权经营体制改革经验借鉴

西方国家的国有资产主要分布在自然垄断、国家安全和公共服务等领域，资产规模在国民经济中所占比例并不高。针对不同的情况，各国都有不同的管理模式，但这些管理模式往往都具有二权分立，激励奖惩规则，遵照将企业融入市场化浪潮的特征。西方国家管理国有资本主要有两种模式：政府直接管理国有资产和政府间接管理国有资产。

国外国有资本授权经营值得借鉴之处主要有以下几个方面：一是管理模式因国家性质不同存在不同的模式，但都具有特色且符合国情;二是建立完善的法律体系，责任分工明确，任何一项关于国有资产的决策都有法可依;三是实施国有资产的分类管理，根据业务的性质分为竞争企业，垄断企业和战略企业，设定不同的业务目标并采用不同的管理方法;四是建立国有资产运营效率绩效评估体系，对于不同类型的国有企业制定不同的管理目标，从而达到资产配置效率提高的目的;五是建立专门的国有资产管理组织，通过政府与企业间国有资产管理中介平台，建立不同层次的委托代理关系，实行规范资本管理，政企分开。

四、我国国有资本授权经营体制改革的实施路径

（一）国有资产监管机构职能定位

党和国家一系列重要文件和大政方针都旗帜鲜明地指出了我国国有资产管理体制正在实现从“管企业”为主到“管资本”为主的重要转变。在这一转变过程中，明确国有资产监督管理机构的职责定位、科学界定国有资产监管权力边界是关键。国有资本授权经营体制改革的重点是建立完善国有资本出资人授权制度，授权范围从经营权、法人财产权到股东部分权力的转变，授权对象从国有资产到国有资本的转变，是我国国有资产监管理念的重大转变，也是监管方式适应新时代国有企业改革的必然要求。

国有资本授权经营体制改革最终是要达到提升国有资本运行效率、促进国有资本保值增值的目的。要想实现此目的，建立国有资本市场化专业运作平台是改革的关键。应以组建国有资本投资、运营公司为实施路径，构建“国有资产监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”三层架构，并以资本为纽带进行授权，明确界定政府、国有资产监管机构、国有资本投资、运营公司和国有企业之间的关系。

（二）国有资本授权经营方式选择

国有资产监管机构承担着国有企业出资人的责任，但同时国有资产监管机构具有双重属性，既是股东也是行政管理部门，因此难以有效做出市场化的管理和决策。在这种情况下，组建国有资本投资、运营公司成为主体来代理国资监管机构发挥决策的作用，就成为国有资本授权经营体制改革的有效实施路径。国资监管机构可以根据国有资本投资、运营公司不同的功能定位，选择国有资本授权经营方式。

（三）国有资本投资、运营公司的组建方式

国有资本投资、运营公司可分别采取不同的组建方式。从承担的职能的角度，国有资本投资、运营公司的组建方式主要包括以下四类：

1.新设组建：新成立企业作为国有资本运营实体。部分央企采用了这种方式，如：2010年12月，国务院国资委专门组建了中国国新控股有限责任公司，2016年2月，国务院深改组授权中国国新为中央企业国有资本运营公司试点企业。

2. 吸收组建：选择一家国有企业为主，吸收和整合其他一家或若干家国有企业，组建国有资本投资、运营公司。

3. 合并组建：选择若干家国有企业（主要是集团公司）合并组建一家国有资本投资、运营公司（可向合并后公司注入国有资本经营预算资金）。

4. 直接改组：选择行业内体量和盈利能力都上等水平、具有相关产业投资操作经历、紧跟市场步伐的企业母公司，将其直接改组为国有资本投资、运营公司，如中粮集团、国投集团。

（四）国有资本投资、运营公司的发展模式

1.中央企业发展模式。目前，在中央企业中共确定了21家国有资本投资、运营公司。

2014年，国家开发投资公司、中粮集团有限公司率先启动改组国有资本投资公司试点;2016年2月，中國诚通和中国国新启动了改组为国有资本运营公司试点。随后，神华集团、宝武集团、中国五矿、保利集团、中交集团、招商局集团等6家企业陆续进入第二批投资公司试点范畴。前两批中央企业国有资本投资、运营公司改革试点企业的选取以充分竞争领域的商业一类企业为主。

2019年1月，第三批国有资本投资公司试点企业启动，包括中航工业、国家电投、国机集团、中铝集团、中远海运、通用技术、华润集团、南光集团、中国建材、新兴际华、中广核等11家央企，第三批试点企业包括了商业一类企业，也包括了商业二类企业，如国防工业领域的中国航空工业集团。

从试点情况看，上述企业在功能定位上进行了投资公司和运营公司的区别，但总体而言试点公司绝大多数都兼具投资和运营功能。

2.地方国有企业发展模式。地方国有资本投资、运营公司主要以改组组建为主，试点以来，两类公司的改组组建实践逐渐形成了比较有特色的三种代表模式，分别是重庆模式、上海模式和山东模式。

（五）国有资本投资、运营公司的治理机制

国有资本投资、运营公司应按照建立现代企业制度的要求，建立党组织、董事会、经营层分工明确、有效制衡的法人治理结构，在国有资本分类授权的基础上明确政府或国有资产监管机构对国有资本投资、运营公司的授权，加强党组织、董事会的建设与运作，同时国有资本投资、运营公司也要明确对全资、控股或实际控制子公司的分类授权，建立完善基于分类授权管理体制的公司治理机制，充分发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用和经理层的经营管理作用。

首先，国有资本投资、运营公司应以“管资本”为主搭建三层管理架构（总部管资本、二级公司管运营，三级公司管经营）;其次，要合理确定董事会的构成，由代表出资人的政府或国资监管机构委派董事、代表经理层的企业董事以及代表职工的职工董事三方面共同组成;再次，董事长与总经理原则上不得由同一人担任，一般情况下董事长兼任党委书记;最后，加强董事会专门委员会建设，对董事会规范高效运作发挥重要支撑作用。

五、稳妥有序推进混合所有制改革

党的十九大报告指出，要进一步深化国有企业改革，发展混合所有制经济。混合所有制改革对于实现国有经济战略性转型、完善我国基本经济制度、提升经济整体运行效率有战略性意义，也是实现国有资本授权经营体制改革目标的有效途径。

（一）混合所有制改革现状

党的十八届三中全会和十九大均提出“经济体制的核心问题是处理好政府和市场的关系，让市场在资源配置中起决定作用，与此同时更好地发挥政府的辅助作用”，这为混合所有制改革的推进明确了方向。

2016年底召开的中央经济会议，强调了“混合所有制改革是国有企业改革的重要突破。符合改善治理，强化激励，突出重点行业，提高效率的要求。”这是对改革的方向和主要领域的更深入的解释。2018年下半年以来，地方混改与中央混改形成呼应，且混合所有制改革与其他层面改革产生联动效应，驱动混改整体效应。国务院国资委开展了“双百行动”，混合所有制改革全面提速;各地国资委也把混改作为改革的重要抓手并持续推进落地。

中央企业方面，继中国盐业宣布混改后，中国邮政集团也将对中邮保险、中邮科技、中邮速递引入战略投资者，进行混合所有制改革;中国航空工业集团以资产重组的方式将重组后的“中航国际”作为“管资本”的战略平台，推进集团混合所有制改革。地方国企混改也进入扩围加速期，上海、广东、江苏、天津、山西等多个省市制定了改革路线图和时间表，在整体上加大混改力度，山东、天津、山西、辽宁、浙江已分别推出93家、232家、108家、48家、40家省属国企混改项目。

混改和兼并重组是今年国资改革的重要突破口，目前已经推出三批共50家重要领域的混改试点企業，目前第四批混改试点名单已经国务院国有企业改革领导小组审议通，共160家，其中：中央企业系统107家，地方企业53家，资产总量超过2.5万亿元。已完成改革主体任务的企业经营业绩都得到了显著改善，资产负债率平均下降5.2个百分点，实现营业收入和利润额同比增长均在10%以上，形成了中国联通、东航物流、中金珠宝、内蒙一机、合肥江航等一批具有标杆示范意义的优质混改企业。下一步混改将在深度上进一步推进，多个地方将放开限制，竞争性行业持股比例、员工激励、治理结构、市场化机制等将迎来更大力度突破。

（二）混合所有制改革背景下国有资本授权经营的分类推进

“管资本”是本轮国企改革的关键词，也是实施混合所有制改革和国资授权经营的最终目的：混合所有制改革要实现从“国资维持控股”到“国资保值增值”的转变，国资授权经营要实现从“政府行政权力”到“市场主体权利”的转变，增强企业的经营自主权就成为了必然要求。

2019年4月国务院发布的《改革国有资本授权经营体制方案》是国有资本授权经营体制改革的纲领性文件，明确提出要结合当前国企改革发展需要，分类开展授权放权，授权放权的主体主要是国有资本投资、运营公司及其他公益类和商业类企业，股东通过股权关系参与公司治理而不干预下级企业的具体经营，对于公司改制成熟的企业将进一步落实董事会职权。

（三）加快推动混合所有制改革的措施

1.做强做优做大国有企业，同时创造公平竞争的营商环境。国有企业是国有经济的核心载体。进入新时代，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，国有企业不仅不能削弱，还要做强做优做大。习近平总书记用“六个力量”给国有企业做了定位：“要使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成为实施‘走出去战略、‘一带一路建设等重大战略的重要力量，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量”。上述论断给国有企业的发展指明了方向，也为做强做优做大国有企业提供了强有力的精神动力和理论支撑。

在做强做优做大国有企业的同时，还应看到，改革开放40余年来，中国国有企业持续推进国有企业改革，加快建立现代企业制度，全面实施公司制改造，完善公司治理，健全市场化经营机制，积极推进混合所有制改革，有序退出国有“僵尸企业”……已经总体上同社会主义市场经济相融合，国有企业应作为遵循市场规则、平等参与竞争的市场主体，没有天然的优势，只有切实增强竞争力、创新力，在市场竞争中大浪淘沙、优胜劣汰，才能真正确立和发展自身的优势。

2.探索混合所有制企业高管人员励约束机制，逐步建立职业经理人制度。混合所有制企业应构建科学、公平、合理的激励体系和约束机制，整体采用市场化改革思路，在选人用人机制上，应主要由董事会负责引入市场化选聘体系，并与现有公司治理制度相匹配，如探索经理层选聘按差额方式、推行职业经理人制度等。

对混合所有制企业按照市场化原则选聘的高管人员，在激励方式的选择（薪酬或股票期权或精神激励）、激励指标的选择（企业业绩或社会责任状况）、激励期间（长期或是短期激励）及激励的市场化程度（完全市场化还是完全行政化）等方面应体现差别，与市场化选聘相对应的是市场激励模式，例如对经理可以采取市场化的薪酬及实行以股权激励为主要手段的中长期激励计划。

3.完善纠错容错机制，保护和弘扬企业家精神。国有资本授权经营体制改革是新一轮国企改革的亮点，混合所有制改革是新一轮国企改革的重点，要完成新一轮国企改革的任务，实现高质量发展，必须攻艰克难、进一步改革创新，必须营造有利于改革创新的政治环境、经济环境和社会环境，激发全社会的创新活力。

改革先试点，后铺开，有成功，也有失败，创新不但有难度，也有风险，更需要建立鼓励创新、保护创新、促进持续创新的法律法规和制度，进一步完善纠错容错机制，激发企业创新的活力，保护经理人干事创业的动力，弘扬企业家精神，充分发挥国有企业家在国有企业改革中的引领作用，从而推进国资国企改革各项措施落地生根，推动国有经济高质量发展。

六、国有资本授权经营体制改革面临的问题与对策

（一）当前国有资本授权经营模式不够清晰，可能导致国有资本投资、运营公司的虚化和回归行政化

从试点工作实际运行情况看，有些地方国资部门未能明晰授权模式，日常仍穿越投资运营公司直接管理国有企业，作为股东的投资运营公司只是名义上的持股机构，并不能真正履行股东职责;有些地方的投资运营公司则以行政命令或发文件等方式来管理和干预所投资企业的生产经营活动，行政化色彩过重，有成为“第二国资委”的可能。

应对措施：明确界定政府、国资监管部门和投资、运营公司职责边界，积极构建现代公司治理架构。进一步解放思想和转变职能，由政府或国资监管机构明确对国有资本投资、运营公司的授权，做实国有资本投资、运营公司;构建高效、合规、有效的现代公司治理架构，加强董事会建设，探索建立公司党委与董事会协调运转的工作机制，切实防止国有资本投资、运营公司回归行政化。

（二）对国有资本投资、运营公司的绩效考核评价体系有待进一步完善

从设立国有资本投资、运营公司的定位来看，其与一般国有企业的产业经营定位有很大的区别，如：在以基金投资为主的运营模式中，按照现行央企负责人经营业绩考核制度进行考核存在明显不适应;部分投资项目以公允价值记账，相应受资本市场等方面因素影响而导致利润波动较大，应考虑全周期考核以全面准确反映经营情况;承担国家创新发展战略和重要改革任务的国家级基金，在目前金融监管政策下面临出资和募资的难题如何化解与考核等。

应对措施：进一步完善国有资本投资、运营公司绩效考核评价体系。建立与国有资本投资、运营公司經营发展特点相适应的绩效考核评价体系并建立完善市场化激励约束机制。一是需要运用不同的绩效考核评价方法，设计相关的核心绩效评价指标，构建适合国有资本投资、运营公司的绩效评价体系。二是在完善绩效考核指标体系的同时，还应综合运用好激励政策和工具，探索建立健全多层次、系统化的正向激励体系，推动企业高质量发展。

（三）国有资本投资、运营公司的资本金来源不足

国有资本投资、运营公司在以基金投资、金融服务等手段服务国企改革、优化国有经济布局、引导产业发展的过程中需要大量的资本金，在当前国有资本经营预算资金不足的情况下，公司的新增投资主要通过利润积累及债务融资解决。目前部分试点企业的业务以基金投资和金融服务为主，且项目均在投入期、发展期，尚未退出或实现盈利，形成资金回流，在这种情况下，业务的发展主要依靠债务融资的增加，导致负债规模迅速扩大。既增大了经营的风险，也不符合国家对国有企业降负债、去杠杆的要求。

应对措施：建立有效制度，以多种渠道和形式充实投资、运营公司资本实力。结合国有资本投资、运营公司业务发展，探索建立符合企业特点的制度，以多种渠道和形式充实企业资本实力。一是完善国有资本经营预算制度，加大国有资本经营预算对投资、运营公司的支持力度;二是结合专项收益上缴、中央企业改革重组等任务，逐步划转部分上市公司股份至运营公司;三是结合股权多元化、混合所有制改革，充分吸纳外部资金参与，有效放大投资、运营公司资本实力，多渠道、多形式筹措资本金推动企业发展。

（四）国有控股混合所有制企业党的建设工作有待进一步加强

在推进混改工作中会形成国有控股混合所有制企业这一形式，与传统国有企业相比，国有控股混合所有制企业的产权结构、组织形态、经营模式、用工方式等都发生了变化，企业内部决策主体趋于多元化，市场经营流动性加大，员工思想更具个性化，如何界定党组织领导作用和董事会决策作用的界限、如何对职业经理人进行引导教育、如何统一党员的市场契约和组织归属，等等，都对国有控股混合所有制企业党的建设工作提出了新挑战。

应对措施：进一步加强国有控股混合所有制企业党建工作。国有控股混合所有制企业应牢牢把握坚持党的领导这一根本政治原则，不断加强党的建设工作。一是要分类推进“党建进章程”及“双向进入、交叉任职”等措施;二是明确党组织发挥领导作用的具体权责，厘清党委与董事会在重大决策、选人用人等方面的职责边界;三是明确不同类型国有控股混合所有制企业党建工作的重点;四是注重发挥基层党组织的独特优势和党员的先锋模范作用;五是构建管控有力的内审监督机制，防止由于少数股东权力过于集中、缺少制衡所可能产生的利益输送、廉洁风险和国有资本流失。

七、国有资本授权经营体制改革研究结论及相关政策建议

（一）研究结论

1.国有资本授权经营体制改革要坚持政企分开、政资分开，从“管资产”向“管资本”转变。以管资本为主，明确国有资产监管机构的职能定位，明确国有资产监管机构依法履行出资人职责的定位，逐步剥离其他职能;分类改组组建国有资本投资、运营公司;明确对国有资本投资、运营公司的分类授权。

2.改组组建国有资本投资、运营公司，构建“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”三层管理架构。改组组建国有资本投资、运营公司是顺应国企改革大势的需要，是国有资本授权经营体制改革的必然要求，是搭建国有资本市场化专业运作平台的有效途径，要通过构建“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”三层管理架构，有效建立和实施以“管资本”为主的国有资产监管模式，为全面深化国有企业改革打开新的突破口。

3.有序推进国有企业混合所有制改革，建立现代国有企业制度。推进国有企业在分类的基础上施行混合所有制改革，通过引入优质非公有资本进行产权多元化股份制改革，促进技术优势、管理优势和资本优势的有机结合，加快建立完善现代国有企业制度，加快构建市场化运行机制，实现国有经济与民营经济的优势互补与融合发展。国有资本投资、运营公司要积极推进和参与混合所有制改革。

4 坚持党对国有企业领导，加强国有企业党的建设。坚持党的领导、加强党的建设，是建立中国特色现代国有企业制度的根本要求和鲜明特色，是我国国有企业的独特优势，也是保障国有资本授权经营体制改革得以有效顺利开展的基本前提。改组组建国有资本投资、运营公司要落实“四同步”“四对接”的工作要求建立党的组织，开展党建工作。党组织要切实发挥领导作用，履行“把方向、管大局、促落实”的主体责任，在混合所有制改革中同步探索党建的有效方式。

5.完善监督管理体系，切实维护国有资产安全，防止囯有资产流失。由“管资产”向“管资本”转变的过程中，对国有资产的监管也提出了新的要求，国有资产出资人应坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，科学界定并切实履行监管职责，积极改进国有资产监管方式，提升监管水平，大力推进依法监管和有效监管，切实维护国有资产安全，防止囯有资产流失，确保国有资产保值增值。

（二）政策建议

1.国有资产监管机构应以现代企业治理原则界定与国有资本投资、运营公司的关系。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责;国资监管机构在依法对两类公司履行出资人职责的同时，亦授权两类公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国资监管机构与两类公司的关系是出资关系、监管关系和授权关系。国资监管机构在管理上应当去行政化，重点负责定方向、定规则、定考核;两类公司重点负责管经营、管执行、管业绩。国资监管机构应遵照《公司法》规定，以现代企业治理原则界定与两类公司的关系，推进董事会规范化、专业化运作，充分发挥外部董事与董事会专业委员会的作用，通过董事会对两类公司的发展战略、经营计划、信息披露、管理层选任、考核问责等方面进行管理和监督。

2.坚持分类推进国有企业改革，针对不同类别企业建立不同授权经营机制及授权清单。国有企业分类是新时期深化国有企业改革的前提和基础。对国有企业来说，分类推进改革可以解决功能不清晰、定位不明确、发展同质化等问题;对企业出资人来说，可以使考核更科学，监管更精准，更具有针对性。国有资产监管机构在公共产品领域，对企业履行管企业与管资产并重的职能，以管企业为主;在自然垄断领域，对企业履行管资产与管资本并重的职能，以管资本为主;在竞争性领域，对企业履行管资本的职能。同时，国资监管机构在界定国有企业类别的基础上，要逐步建立投资授权清单制度，按照企业类别对事项进行分类授权，将依法应由企业自主经营决策的事项交由企业决策。

3.有序推进国有企业混合所有制改革，逐步完善现代国有企业制度。一方面，要有序推进国有企业混合所有制改革，在竞争性行业中，主要完善股权结构和公司治理，积极探索市场化激励考核机制、职业经理人制度及企业员工持股等方式，探索采取国有资本投资公司持优先股的办法，放手让职业经理人去经营管理;在垄断性行业，要放开竞争性业务，进行混合所有制改革。另一方面，要鼓励、支持、引导非公有制企业发展壮大，通过引入优质非公有制企业实现国有企业股权多元化，形成多元治理主体，形成有效的制衡机制，推動国有企业建立完善现代国有企业制度。

4.加强国有企业党建工作，把党对国有企业的领导与完善公司治理有效结合。积极推进党建工作总体要求纳入公司章程，分类推进“党建进章程”及“双向进入、交叉任职”等措施;明确党组织发挥领导作用的具体权责，把党组织的职能纳入企业管理制度之中，厘清党委与董事会在重大决策、选人用人等方面的职责边界;注重发挥基层党组织的独特优势和党员的先锋模范作用，团结和带领职工群众共同为企业改革发展攻坚克难;构建管控有力的内审监督机制，严控企业经营中可能产生的利益输送、廉洁风险和国有资本流失等风险。

5.深入推进资本市场改革，为国有资本投资运营创造市场化退出机制。资本的高质量运营离不开有效的资本市场。国有资本的市场化运作离不开资本市场IPO、上市公司再融资、并购重组、资产收购与转让等一系列投融资活动，国有资本需要在资本市场进行定价、发现价值、流转和退出并实现价值。目前国有资本的市场化退出渠道较窄，包括市场监督管理部门在内的有关各方，应考虑制定全面深化资本市场改革的总体方案，推动建立完善多层次资本市场体系，加快推资本市场高水平开放，进并通过科创板、创业板等的注册制改革，进一步提高资本市场的运行效率。

6.逐步整合经营性国有资产，建立统一规范的国有资产监督管理体系。推进经营性国有资产集中统一监管，有利于政企分开、政资分开、所有权与经营权分开;有利于建立健全统一有效的国有资产管理法律法规体系;有利于在全国范围内提高国有资本的配置效率;有利于在全国范围内进—步优化国有资本的布局结构。应做好顶层设计，逐步将分散在政府不同监管主体下的、具备划转条件的经营性国有资产统一纳入国有资本投资、运营公司进行运营管理，建立统一规范的国有资产监督管理体系。

综上所述，本文在以“管资本”为背景完善国有资产监管体制的基本思路下，从国有资产监管机构职能定位、国有资本授权经营体制、混合所有制改革等几个方面提出了管资本背景下国有资本授权经营体制改革的一整套制度设计和实施路径，结合国有资本授权经营体制改革中面临的问题提出了应对措施和解决建议，主要包括：以“管资本”为主定位国有资产监管机构的职能，以资本为纽带组建国有资本投资运营公司、进行分类授权改革国有资本授权经营体制、以混合所有制改革为切入点推动国有资本授权经营体制管理不断完善等，形成一套内在逻辑一致的改革体系。目前，我国国有资本授权经营体制改革尚处于试点阶段，有关模式和路径还需要在实践中进一步探索和完善，改革试点中所获得的新理论、新方法、新模式、新经验，将继续有效推进我国国有资本授权经营体制改革不断发展完善。

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【封面人物】

薛贵，男，正高级会计师，高级审计师，管理学博士，现任中国国新控股有限责任公司金融事业部副总经理、国新资本有限公司副总经理兼总法律顾问，兼任国新商业保理有限公司董事、浙江南湖金融资产交易中心有限公司董事、大公国际资信评估有限公司董事、国新集团财务有限责任公司监事长、国新央企金融服务（宁夏）有限公司监事。特级管理会计师、国际注册管理会计师、皇家特许管理会计师。财政部全国会计领军人才（企业类第四期），全国会计领军人才培养工程特殊支持计划入选者（第三期）。财政部首届、第二届、第三届管理会计咨询专家。中国会计学会资深会员、中国总会计师协会常务理事、中国机械工业审计学会副会长、首都企业改革研究会副会长。长期从事企业管理和资本运营实务与研究工作，主要研究领域：财务管理、管理会计、公司治理、上市公司信息披露、企业集团财务管控、全面风险管理、资本运营、国有资本授权经营体制改革等。