◎刘 颖

农村民间金融是泛指发生在农村地区，以农民、农村家庭和农村经济组织为主体，基于个人信用而产生的一种非正规金融活动。农村民间金融组织一般可以分为体制内和体制外两种形式。体制内如农村信用社，体制外如民间自由借贷、合会、民间集资等样式。一段时期以来，媒体上时常出现农村民间金融问题，法律矛盾和纠纷问题总有发生，引起社会不稳定因素，也对政府公共管理带来挑战。因此，急需在民法范畴内对农村民间金融秩序进行规范和调整。

一、民法视野农村民间金融发展及现状分析

农村、农业、农民问题，是推进我国经济社会发展的关键部分，也是实现“两个一百年”目标的重要环节。农村经济社会的不断发展，需要充足的资金流供给。在正规金融缺乏足够供给的条件下，农村民间金融恰恰以灵活性强、区域性明显、成本低廉等优势，有效占据农村市场，保证了农村经济发展需要，填补了正规金融的发展缺口。

近年来，政府相继出台对农村金融发展的利好政策，推动了农村民间金融的蓬勃发展。有调查研究表明，在农村金融市场中，正规金融机构的发展日渐退缩，民间金融组织发展迅速，占据大部分市场份额。国有商业银行的运行机制和实际操作规范，导致其在农村市场并未充分发挥作用，正规金融的供给规模出现退化和削弱［1］。农村信用社作为一种并非真正意义上的合作金融，其资金供给量小，无法满足农村金融的实际需求，因此农民需要资金支持的时候，借助民间金融组织的概率极高。从历史演变看，农村金融市场的非正式特性与正式金融的二元分化愈加明显，农村民间金融发展被严格的限制。正式金融在农村市场的萎缩和削弱，实质上说明其正当功能的错位和缺失。在传统农村社会地缘、血缘和“圈层”文化的影响下，农村民间借贷和农村民间金融组织以其独特的社区性和人格性得到认可和信赖。从目前研究看，农村民间金融的发展变迁已经体现出高水平的市场化和组织力。

相关研究认为，农村民间金融的日益发展，也产生出相对的负面影响表现。农村民间金融游离政府监管之外，资金流向和供求等要素具有不确定性，带来成对整个金融体系的安全风险。同时，农村民间金融活动因其盲目性和自发性也具有极高的金融风险。在农村熟人社会展开的民间借贷活动，若出现金融链条的断裂，随即就会波及大面积的农村人群，对农村正常的经济社会生活产生严重影响。目前，农村民间金融绝大多数采取隐蔽形式活动，处于“半地下”状态，民法视野下的法律规制缺失，发展过程出现失范和混乱，对我国农村经济的良性发展和国家推进乡村振兴战略产生负面影响。随着农村民间金融的日益发展，随之相关的金融纠纷案件也与日俱增，高利贷、非法集资、金融诈骗等现象频频出现。由于缺少相关的法律依据，政府行政干预的效果不理想，公信力不高，处于相对尴尬的境遇。

从当前法律体系看，对农村民间金融发挥规制作用不够充分，对农村民间金融的发展形成阻碍。《合同法》和《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力的批复》等司法解释中，仅仅对民间借贷行为作出简单规定。《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》等金融领域的法律法规对民间借贷问题也没有明确规范。《非法金融机构和金融业务活动取缔办法》《金融机构管理规定》等与民间金融密切相关联的规章制度实际指导意义不够大［2］。

二、农村民间金融发展的民法规制困境

（一）农村民间金融发展法制建设缺失

农村民间金融产生于传统农村社会，约定俗成的规则和乡土文化的使然，不可避免出现脱离法律规制的局面。随着市场经济的繁荣发展，促进农村民间金融的发展，必须在法律规制层面进行加强。从实践考察看，目前我国没有专门的民法条款对农村民间金融作出全面系统的规范调整。现行法律规范中，并未对农村民间金融组织的经济实力、征信情况、运行状态作出明确规范，仅仅是处于边界格局的“容忍”，甚至可以被视为消极的不予管理。倘若将农村民间金融的外延加以扩展，考察民间金融的立法状况，我们也不难发现法律规制中的模糊地带。《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》中的法律规制没有对非法金融活动进行明确的定义，由此而推导出对农村民间金融活动中非法行为界定和规范缺失。同时，农村民间金融因为存在非正规性的特征，使之不能堂而皇之地浮出水面，大多是隐蔽的地下活动，即使相关司法机构对普遍侵权行为也介入机制，但其规制行为也存在较大难度。总之，立法上的缺失和制度上的缺位，导致农村民间金融发展处于十分尴尬的境地。

（二）农村民间金融发展监管机制脆弱

农村民间金融组织样式纷杂，资金渠道多元无序，对其监管也出现体制性障碍。首先，“谁来管”的界定模糊。《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》规定民间金融的监管主体是中国人民银行，地方政府给予协助。《银行业监督管理法》规定民间金融监管由银监会负责。《关于明确认定、查处、取缔非法集资部门职责分工的通知》要求银监会组织非法集资的认定、查处和取缔工作。其次，“管什么”的界定模糊。根据现行立法，我们很难找到对农村民间金融监管的明确内容，特别是在合法和非法定性上的概念描述并无清晰规范。《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》统一将民间金融划分为非法范畴予以规制，众多民间金融活动被界定为非法行为，明确只要是没有经过中国人民银行批准的民间金融就是非法行为，这一论断显然存在诸多不合理因素。再次，“如何管”界定模糊。在监管行为中，往往将禁止手段作为常用途径，规制法律责任过大，禁止性规范叠加。《中华人民共和国商业银行法》严格限制私人开办银行。同时，《整顿乱集资、乱批金融机构和乱办金融业务实施方案》明确规定：“禁止任何人开办私人钱庄，一旦发现，立即予以取缔，并移交司法机关追究刑事责任。”

（三）农村民间金融发展抵御风险能力弱化

农村民间金融组织缺乏现代化金融理念，不具备驾驭管理风险、信用风险和社会风险的过硬能力。他们在理论认知、实践操作和防范措施上均存在思想偏差和先天不足，甚至仅仅依靠传统社会的契约精神来防范金融风险，显然是比较薄弱的。农村民间金融的主体大多是农村经济体、农民等，在主体种类多重存在的前提下，金融知识的匮乏和风险防范机制的不健全，一旦产生金融纠纷就会陷入僵局，无法得到正确的疏导和合理的规制。这种现象的产生，与农村民间金融组织本身发展的先天缺陷存在必然联系，囿于农村社会的区域文化和社会结构，朴素的组织结构必然缺少健全的机构设置和管理手段，其运行的现代性和发展的规范性也隐含着风险和危机。我们无法否认，农村民间金融活动的局限性、滞后性，产生与现代金融活动的天然差距。

金融利率的约定机制是农村民间金融活动应该关注的重要风险点。农村民间金融利率的商定，具有随意性和不确定性，“1 分利”“2 分利”“3 分利”，甚至更高，并没有形成具体的约束机制。《民间借贷司法解释》规定以年利率24%为标准，“超过部分的利息不能计入后期借款本金”，以及本息“总量控制标准”。然而，农村民间金融的自由性、隐蔽性和非正规性特征，使其并不能作为一个有效的法律规制手段，非法行为仍然层出不穷。这种情形，导致农村民间金融风险日益增加，有些问题的发生几乎成为经常状态。况且，现行法律体系对农村民间金融主体的权利救济机制缺失，金融风险的发生也呈现愈演愈烈的态势。

金融活动具有风险性，这是题中应有之义。在农村民间金融市场逐渐开放的今天，这种风险将更为突出，单凭约定俗称的民间规范和基于一般情境下的道义约束，已经无法完全抵御失范行为带来的危害。

（四）农村民间金融发展价值取向错位

价值取向决定着价值选择。农村民间金融主体的价值取向，对其自身的健康发展和对经济社会的发展都具有重要影响。农村民间金融的发展，是多种因素集成的结果。当一些乡镇企业、农民在生产生活中遇到资金困境时，却不能通过正规的金融服务机构获取支持，这本身就说明目前金融发展的弊端。农村民间金融，应时而动地弥补空白，凭借相对雄厚的资金积累，不同层面、不同程度地满足这些组织和个人的资金需要，无疑不是一种积极的正向存在。作为农村经济社会发展的主流融资渠道，应该得到价值认同，并且受到关注和扶持。然而，农村民间金融并没有如期望的那样获得应有的地位，甚至一度成为管制和打压的对象。当农村民间金融的现实价值日益得到重视的时候，相应的法律规范和制度引导却迟迟未能跟上发展节奏，导致农村民间金融的发展长期处于压抑和消沉的境地。这种价值错位，忽视了农村民间金融发展的现实意义，影响了农村经济主体的主观判断，无疑会对农村民间金融的发展造成强烈的制约。

（五）农村民间金融发展信用担保机制滞后

信用担保机制的完善，是农村民间金融发展必不可或缺的环节。农村民间金融活动中涉及的质押物，一般物的载体是房产和土地。这既是重要的生产生活要素，也是农村经济主体的重要财产表现。现行的法律体系中，农村的土地和房产在金融流通领域作为抵押物出现存在难度。《担保法》对集体土地使用权作为抵押态度相对谨慎，界定也十分严格，仅仅限于土地承包经营权和经营所占有的集体土地使用权，禁止耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权作为抵押物。

目前，基于活跃农村经济社会发展，充分挖掘土地资源利用效率，推动农村集体土地的规模化经营，我国现行的法律体制对土地的承包经营权作出调整，允许其限于家庭方式的自由流转。另外，土地之于农民，还附加着一种生存保障的含义，因此在流转或者抵押上存在着意识上的排斥。特别是将土地资源参与具有风险性的农村民间金融活动时，显得尤为谨慎。农民的宅基地和土地上的附着物，是赖以生存的必要条件，因此在作为民间金融抵押上也存在不当之处。值得乐观的是，2016年出台的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法。国家正在政策指导层面对农村集体土地抵押和担保问题研究制定办法，这是调整完善农村金融信用担保机制的利好趋势。

三、构建农村民间金融法律规制的路径探讨

（一）建立健全农村民间金融法律法规

解决农村民间金融民法规制困境，必须依靠良法。要通过严密的法律体系，真正保障农村民间金融的良性发展。从立法目标看，主要解决三个层面的问题：一是明确农村民间金融的地位，从法律制度层面认可农村民间金融的积极作用，不断支持农村民间金融的发展，切实保障农村民间金融主体的权益。二是明确农村经济主体所属财产的担保价值，积极研究和探索集体土地使用权、农村宅基地、土地附着物以及其它有形财产的价值，制定相应的抵押担保规则。三是规范农村民间金融主体行为，尤其是保障农民的信贷权，在知情、公平和免收歧视等方面加以规制，避免信贷主体合法权益遭受侵害。目前，国家对农村民间金融组织的合法地位已经给予一定程度的肯定，但在民法视野下的法律规制仍不确定。应该重点解决法律定位问题，特别是要规范正规金融组织和民间金融之间的利益博弈以及产生的矛盾纠纷，为农村民间金融发展提供有力的法律保障。

（二）促进农村民间金融发展的“软法”之治

农村社会的“熟人”特性，形成了一种传统的交易机制，一般不会轻易被打破。在法律规制并未完全到位的情况下，农村民间金融大多尊重和保护“欠债还钱，天经地义”的交易惯性。这是“软法”发挥作用的重要表现。“软法”的协商机制和尊重自由意愿的运行规则，在相当一段时期内有效维护了农村民间金融发展。在当前的司法实践中，更多强调对“硬法”的重视，忽略了“软法”的实际效能。“软法”的威信度是长期存在的，在农村民间金融的发展历程中有着不可低估的作用。它充分弥补了国家法律法规的局限性，有效调节了民间金融活动中的矛盾、冲突和纠纷。在民法视野规制农村民间金融发展，必须在建立健全法律法规的基础上，充分发挥和谐“软法”治理的功能，有效促进农村民间金融秩序的优化发展。

（三）加强对农村民间金融的监管

保护农村民间金融的健康发展，并不意味着全面放弃监管。反而，要创设一定的附加条件，规范相关监管行为。政府对农村民间金融的监管是职责所在。要强调政府作为监管主体的引导作用，抓住宏观把握的尺度，合理和适当地采取干预措施。要考虑强化专门管理部门的职责，动态掌握农村民间资本流向、金融规模和利率变化，建立相关的监管应对机制。要大力扶植民间金融行会组织，激发民间金融组织内生动力，通过彼此约束、互相监督，达到规制发展的目的。积极吸收借鉴国内外金融行业自律性组织运行和发展的经验，鼓励自主管理和自主监管。

（四）完善农村民间金融发展的宏观调控法律制度

从发展阶段看，农村民间金融市场的培育和发展并未跟上经济社会发展的步伐。市场主体发育不健全、流通秩序杂乱、矛盾问题凸显，发展势头虽然向好却也存在危机。农村民间金融主体在市场行为上的局限，往往会导致发展障碍。市场主体的自利性，注定经济主体不会过多考量公共利益的存在，若不加以有效控制，往往会导致经济发展的无序发展状态。比如，在市场调节机制下，有的时候农村民间金融的利率会出现波动，甚至处于极端不合理状态，有的时候农村民间金融主体在争夺利益的过程中，忽视防范金融风险的构建，导致一系列问题的衍生。此时，政府在法律层面的宏观调控要适时发挥作用，在整合农村民间金融主体之间利益格局的基础上，根据经济社会的发展阶段，以及法律规制层面的缺陷，实施采取宏观调控手段。这是对规范农村民间金融失范行为的有效控制，也是基于国家宏观调控层面上对法律制度进行有益补充，通过这样的手段，为农村民间金融法律秩序的建立提供强有力保障。

总之，农村民间金融的民法规制，是健全和发展农村金融体系的重要内容。历史的演变和现实困境，让我们无时不感到其重要性和艰巨性。当然，理论的探讨需要不断深化，实践的路径也需要不断修正，在民法视野下探讨农村民间金融的发展也将随着新时代发展的推进而不断提升到新的高度。