李佳泽

摘 要：渭南市经济技术开发区作为省级经济技术开发区，在建设之初高起点、高标准编制了发展规划，坚持节约用地理念，但是实践过程中，存在土地管理利用水平较低、节约集约用地程度较低等问题。本文将以单位GDP建设用地规模为考量单位，浅析渭南市经开区在土地开发利用中存在的问题及影响单位GDP建设用地规模的因素，以期为政府部门制定政策提供一定的借鉴和参考，为差别化土地调控提供科学依据。

关键词：单位GDP建设用地规模;土地利用;节约集约

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2019）22-0136-03

0 引言

单位国内生产总值建设用地是建设用地与GDP的比值。在一定时期内，建设用地规模与GDP比值的下降幅度反映的是经济发展水平和土地节约集约利用水平的变化情况，是综合考量调整经济结构、优化产业布局、加快经济转型和转变土地利用方式、提高土地利用效率的重要体现，自2010年开始，单位GDP建设用地规模已经成为国家评价、考核地方各级政府土地利用水平的量化指标之一。本文以渭南市经济技术开发区为例，通过走访调查、数据采集、空间变化分析等方法，研究土地开发利用中存在的问题及影响单位GDP建设用地规模的因素，以期为政府部门制定政策提供一定的借鉴和参考，为差别化土地调控提供科学依据。

1 经开区土地开发利用中存在的主要问题

调查发现，经开区作为省级经济技术开发区，在建设之初高起点、高标准编制了发展规划，坚持节约用地理念，积极推进招商引资和项目建设，打造了渭南市新的经济增长点。但在实际管理中，经开区土地利用中仍存在一些不容忽视的问题。

1.1 单位土地面积投资额度较低

从调查结果来看，2017年，经开区建成区单位土地面积综合投资强度为62.49万元/亩，其中工业用地投资强度65.19万元/亩、园区主干道路投资强度30.14万元/亩、商住小区投资强度366.44万元/亩。在采集到数据的45户工业企业中，25户企业单位土地面积投资强度低于国家规定，占调查工业企业总数的56%，12户工业企业单位土地面积投资强度均低于国家规定的50%，最低的不足国家规定的十分之一。另据调查，目前陕西省其他各市省级开发区新上工业项目投资强调最低控制标准大多在220—280万元之间，经开区现有工业项目的投资强度远远低于陕西省其他各市省级开发区最低控制标准。

1.2 工业企业建筑容积率普遍较低

根据采集到数据的30户建成投产工业企业的数据计算，经开区工业用地平均容积率为0.5，22户工业企业容积率低于国家规定行业标准，占调查工业企业的73%。其中有10户企业容积率均低于国家规定标准的50%，最低的仅为国家规定的6%。

1.3 工业企业非生产用地面积较大

采集到数据30户建成投产工业企业行政办公和服务设施用地占总用地面积的平均比例为7.3%，16户工业企业高于国家规定标准（7%），占调查工业企业总数的53%，其中4户工业企业行政办公和服务设施用地比例超出国家标准一倍以上，最高的达到国家标准的3倍。同时，按照规定，工业用地一般不安排绿地面积，确因特殊工艺要求需要安排的，绿地面积不得超过总面积的20%。从调查情况看，经开区95%的工业企业厂区内都有绿地面积，平均绿地率19%，最高达到60%;15户企业绿地率超过20%的最高标准，占调查工业企业总数的50%。此外，收集到数据的企业中，有2户企业厂区范围内建设有职工住宅楼（单元楼）。

1.4 单位土地面积产出效益较低

根据45家建成投站工业企业数据测算，经开区工业集中区内2017年工业用地亩均产值168万元，亩均纳税仅0.81万元。再从单位GDP所消耗的建设用地总规模来看，经开区2017年亿元GDP消耗建设用地规模为3140亩，较渭南市平均水平（2288亩/亿元）高出37%，较陕西省平均水平（1309亩/亿元）高出140%，与渭南市境内的其它县（市）相比，也分别比韩城市（1117亩/亿元）、华县（1288亩/亿元）、华阴市（1753亩/亿元）高出180%、144%、79%。

1.5 闲置、低效用地比例偏高

调查显示，经开区现有工业企业中，建成未投产、停产、在建停工或未开工建设企业共23户，占地1875亩，分别占企业总数、工业用地总面积的27%和33%。在调查的45户工业企业中，单位土地面积投资强度在50万元以下的19户，占地1267亩，分别占提供数据企业数和总用地面积的42%、46%;投资强度在50—100万元的15户，占地869亩，分别占企业数和总用地面积的33%、32%;投资强度在100—150万元的10户，占地373亩，分别占企业数和总用地面积的22%、14%;投资强调超过150万元的仅1户。根据渭南市经济发展实际水平，以亩均投资低于200万元作为低效用地的认定标准，收集到数据的45户企业工业用地全部可认定为低效用地。

2 经开区及单位GDP建设用地规模存在问题的原因分析

2.1 招商引资门槛过低

经开区在建立之初，为了迅速增加企业数量、扩大经济总量，在招商引资过程中推行的一些做法值得商榷。一方面在招商引资中只注重数量的增加，忽视了质量的要求，导致一些投资额度小、科技含量低、占地面积大、综合效益不高的企业入驻园区;另一方面，通过无原则满足客商要求、按投资者意愿确定项目选址、低价供应土地、扩大供地面积，甚至以入驻协议代替土地出让合同规避招拍挂等方式来吸引客商投资。两方面的因素相互叠加，造成了比较严重的土地浪费。

2.2 现有企业普遍规模小、产值低、占地多

调查发现，经开区现有企业大多属传统食品加工、机械加工类企业，此类企业大多投资规模比较小、产值低且占地面积大。从投资规模来看，经开区现有工业企业中，投资总额在1亿元以上的工业企业仅有4户，占工业企业总数的5%;投資总额在5000万元以上的工业企业8户，占工业企业总数的9.5%。从产出规模来看，45户建成投产企业中，共有规模以上企业（主营业务收入在2000万元以上）15户，占地1622亩，分别占提企业总数和企业总用地面积的33%、61%，产值占到45户工业企业总产值的95%。15户企业平均投资强度为75.9万元/亩、亩均产值210.4万元/亩，均高于全区平均水平。而其余30户中小工业企业用39%的工业用地，仅实现了收集数据企业产值的5%。

2.3 土地出让合同执行不够严格

调查发现，入驻经开区的相当一部分企业在建设过程中由于各种原因，没有严格按照出让合同规定的投资强度、建筑密度、容积率、建设时限执行，而相关部门也出于优化投资环境、保护企业发展方面的考虑，对此类问题大多采取默认和放任的态度，导致了一些闲置和低效用地的产生。

2.4 存在一定程度的圈地囤地现象

经开区地理位置优越，与中心城区隔河相望，仅有15分钟的车程，特别是随着近年来渭南市“一城三区五大组团”发展规划的启动实施和中心城市不断“西进北扩”，经开区规划范围内土地预期升值空间不断增大，个别商家以此为机，利用园区招商引资优惠政策，以投资建厂之名行圈地囤地之实，在取得土地使用权后不按合同约定进行建设或仅进行少量建设，期望取得土地使用权后通过调整规划将工业用地变为房地产开发用地获得巨大利润，也造成了一些低效和闲置用地。

2.5 企业自身经营困难

调查发现，部分企业经营者本身并无圈地囤地的想法，计划的投资额度、建筑密度、容积率也都符合相关规定，但由于企业自身资金不足、抵抗风险能力弱、融资渠道不畅、市场形势变化等原因，造成企业或者不能正常开工建设，或者时建时停，或者建成之后不能正常生产，也形成了一部低效和闲置用地。

2.6 清理盘活低效闲置用地力度不大

调查发现，在实际工作中，由于低效闲置用地清理盘活存在着认定难、回收难、处置难等现实问题，各级政府和管委会存在严重的等待观望心理，对清理盘活低效闲置用地工作重视不够，完全寄希望于用新增建设用地解决所有项目建设的用地需求，而没有认真研究清理盘活低效闲置用地的政策办法和工作措施，导致低效闲置用地清理盘活工作措施不多、推进不力、进展缓慢。

3 优化土地利用效率的措施与建议

通过对经开区土地利用管理特别是低效闲置用地使用现状和形成原因的认真分析，本文认为，盘活利用低产闲置用地是优化土地利用用率、降低单位GDP建设用地规模的必然选择，政府部门在土地管理工作中必须立足实际，分门别类，对症施策，既有效盘活利用好现有存量用地，又坚决防止新的低效闲置用地产生。根据土地管理有关政策规定，结合调查情况，就盘活利用低效闲置用地提出如下措施和建议，以期为政府部门制定政策提供一定的借鉴和参考。

3.1 节约集约为先，转变用地观念

长期来看，渭南市作为西部欠发达地区，经济社会发展用地需求持续增长与新增建设用地供应有限之间的矛盾短期内不会发生根本的改变，推动经济社会全面协调可持续发展，做好土地利用管理这篇文章，必须切实转变用地观念，牢固树立节约集约用地理念。一是要从单纯重视新增建设用地向抓好新增、用好存量的方向转变，眼睛向内，盘活挖潜，做到抓好新增与用好存量并举;二是要从盲止扩张、浪费土地向节约集约、提高土地利用效率转变，精打细算、高效利用，提高土地管理工作水平;三是要从无序建设、功能混乱向重视规划、明晰功能，以规划引领建设的方向转变。

3.2 加强调查统计，切实摸清底数

工业园区管委会（工业集中区主管部门）应当组织人员，对区内低效、闲置用地进行全面调查，摸清底数，建立低效、闲置用地二次利用数据库，明确每宗闲置土地的面积、类型、用途、权属与处理情况，为盘活利用打好基础。在调查中，要明确低效、闲置用地的认定标准，对于闲置土地，要严格按照国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）规定进行认定;对于低效用地，在国家关于低效用地正式认定标准未确定之前，根据渭南市实际，应当将亩均投资低于300万元的工业和商服用地全部认定为低效用地;此外，对于一些处于停产、半停产状态的企业用地，也要认真进行调查统计，以便分类安排利用。

3.3 严格依法依规，清理闲置用地

对于已经存在的闲置土地，要严格按照《闲置土地处置办法》，闲置满一年的征收土地闲置费，并督促土地使用权人尽快动工建设;闲置满两年特别是长期囤地不建设的，要坚决依法收回并重新处置。

3.4 坚持分类施策，开发低效用地

对于已经存在的低效用地，要坚持尊重历史，面对现实，多策并举，分类施策的原则，强力推进低效用地的二次开发。一是对于实力较强、发展前景较好企业的低效用地，应给予一定的政策扶持，鼓励企业自主扩大投资，充分利用现有厂区、厂房提高土地利用率。二是对于土地利用率不高，但生产经营正常且无法扩大投资的企业，可以在不影响企业正常生产经营的前提下，通过积极的协商沟通，收回未利用部分土地重新组织出让，或者引进新项目入驻，与原有企业共同利用该宗土地。三是对于长期处于停产半停产或出租状态、但又不能认定为闲置用地的企业低效用地，应尽快研究制定出台低效用地回购政策，采取行政劝退、经济补贴、法律执行相结合的办法强力推进土地回购，进行收购储备，依法再次出让。

3.5 坚持规划引领，提高准入门槛

一要合理定位园区（工业集中区）的发展重点和功能定位，每个园区（工业集中区）要确定1-2个重点产业体系，在此基础上完善发展规划、产业规划、建设规划，并与土地利用总体规划相衔接。二是在园区（工业集中区）基础设施建设方面要坚持规划引领建设，做到循序渐进。要根据实际需要逐年配套建设各类基础设施，坚决防止脱离实际盲目超前建设。三是要切实转变以往不计成本、不算效益、唯求数量的招商方式，从招商引资向挑商选资转变，注重引进投资额度大、科技含量高、资源消耗少、环境影响小、带动能力强、解决就业多、产出效益高的战略性大项目。四是要大力推进标准化厂房建设，对于总投资低于1亿元或者亩均投资低于200万元的非核准类项目一律不单独供地，全部进入标准化厂房。同时，进入园区（工业集中区）的项目，一律不供应办公和独立职工住宅楼用地，减少企业非生产性用地。

3.6 规范土地供应，严格执法监管

各地政府在土地管理工作当中应该严格发挥职能作用，一是严格按照国家限制、禁止用地目录对建设项目进行审查，凡不符合国家产业政策和工业用地控制指标、陕西省建设用地指标要求的新建项目，一律不予供地。二是规范土地供应方式，严格执行《划拨用地目录》，对未纳入《划拨用地目录》的项目坚决实行出让供应，土地出让严格执行“两规定”、“两规范”，工业用地和经营性用地坚决实行招拍挂出让。三是对于一些重大项目或分期建设的重点项目，探索实行分期供地，预留后期用地的做法。四是强化土地供应后的监管，项目完工后严格按照出让合同或划拨决定书进行验收，验收不合格不办理相关登记、不颁发相关证书，督促用地單位严格按照出让合同或划拨决定书进行建设，努力提高节约集约用地水平。

参考文献

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