韩晓娅

（河北农业大学 河北 保定 071000）

上世纪80年代家庭承包责任制“两权分离”充分调动了农民积极性，基本解决了温饱问题。随着改革开放经济的快速发展，特别在第二、三产业的推动下，大量农村劳动力流出，部分地区出现“空心村”现象，闲置土地造成严重浪费。差异较大的封闭、不可交易的承包权与开放的经营权在此趋势下不可再浑然一体，应根据实际情况逐步分离，以有效利用有限土地，满足人类日益增长的用地需求。中国农村土地制度改革的紧迫性日益突出，三权分置应运而生。

1 “三权分置”发展历程

《物权法》中承包经营权由债权转变为用益物权，催生了经营权的分离，此权利结构为“三权分置”提供了现实基础。2014年中央提出稳定农地承包关系长期不变，农地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再次推动农村生产力的释放。2016年中央印发 《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，确定坚持所有权、稳定承包权、放活经营权的“三权分置”改革方案。

2018年， 《中华人民共和国农村土地承包法》修订，“三权分置”中土地用途无序改变、主体的权利义务不明晰等问题得到立法解决，农地流转随意性、盲目性状况有所改观，并鼓励增加土地投入，培肥地力。承包期的延长，使农民有了更高安全感、更强意愿投入到土地，提高土地生产力。改革将始终坚持集体所有权根本地位，严格保护农户承包权，加快放活土地经营权，以实现土地产出率、劳动生产率、资源利用率的“三提高”。

2 “三权分置”改革存在的问题

2.1 土地用途改变，“非农化”倾向影响食品安全。工商资本参与流转，经营主体追求利益最大化，加之政府对高效农业的政策支持，农村土地改种果树、林木或开发旅游等，占用大量耕地资源。我国粮食种植面积和耕地面积锐减，必将给粮食安全带来后患。

2.2 缺乏明确法规，农业补贴政策激励效应减退。“种地者无补贴，不种地者领补贴”是农村土地流转中出现的新问题。国家对粮食生产的扶持逐渐转变为对承包权的补贴，违背了政策的本意。

2.3 地租侵蚀利润，规模经营利润空间缩小。有偿流转，租赁经营实付土地成本和自营土地机会成本的增加，推动农业生产土地成本增加。流转价格因用途而异，政府对不同类型流转地价的监管与调控力度不够，地价过高不利于有序流转，过低侵害农民权益，难以平衡多方利益。

3 “三权分置”的完善与发展

3.1 健全法律法规，夯实流转基础。完善政策体系，从制度和法律层面为规范流转行为、流转交易、推动流转有序实施提出具体目标、操作办法和重要依据。通过确实权、颁铁证明晰产权关系，稳定和巩固农村土地承包关系，夯实农地“三权分置”改革基础。

3.2 创新农地流转形式，助力“三权分置”。秉持“落实所有权，稳定承包权，放活经营权”原则，实行有偿退出机制，探索农地地块细碎化解决途径，引导进城农户积极退出承包地，提高农地集约利用率，促进农业提质增效。

3.3 建立社会服务平台，提高流转质量。建立互联网信息共享平台，健全流转法务体系，提供资格审查、产权交易、合同监管等服务；完善地价评估机制，建立农业信贷担保体系；构建多元化调处机制；壮大新型农业经营和服务主体，实现产业化经营。

3.4 完善土地监管机制，防范经营风险。构建高效监管体系，规范流转程序，加强流转用途、期限、价格和工商资本租地的监管，严格控制农地向非农化用途转变；重视日常行政执法巡查，惩戒违规行为；部门间各司其职，协作配合，层层推进。

4 结语

推进“三权分置”改革，应统筹考虑，科学研判，创新机制体制，兼顾多方利益和多元目标，与其他改革有机衔接，与社会经济协同发展，推动农业经营稳步提升。