王学增

摘 要： 贫困治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。英国是世界上首个迈向现代化的国家。在传统社会向现代社会过渡时期，英国遭受了前所未有的社会贫困。近代英国政府机构的改革，济贫法制度体系的建立，开创了国家主导、民间参与贫困治理的新模式，推动国家治理走向早期现代化。社会贫困问题的妥善解决和贫困救助体系的建立，为早期资本主义发展创造了有利条件，成为推动经济社会现代化的重要动力。

关键词： 社会转型 英国 贫困治理

贫困问题是文明社会面临的核心问题之一。任何国家在发展过程中都会遇到贫困问题。对待贫困问题的态度对一个民族会产生重大而廣泛的影响。为此，人们普遍关注前人如何解决此问题，并取得何种成果。特别是转型时期，经济社会发生巨大变化，阶层分化加剧，利益深度调整，贫困问题尤为突出。成功应对转型期的贫困问题，消解其不利影响，对保证社会沿着正常轨道平稳发展具有非常重要的意义。英国是世界上首个原发性现代化国家，它在由传统社会向现代社会过渡时期遭遇了前所未有的严重贫困，并为解决这一问题采取了许多行之有效的措施，为缓解贫困带来的压力和冲击起到了积极作用。转型时期英国采取的贫困治理举措在一些方面反映了对贫困治理共性规律的把握，留下了可资借鉴的历史经验。

一、转型时期英国社会贫困的严重化

在传统农耕时代，由于生产力不发达，贫困是一种常见的社会现象，并没有引起人们的关注。中世纪政府治理理念和机构设置不完善，救助贫困并不构成其职能。社会救济主要依靠基督教和世俗力量的慈善施舍。14世纪以来，英国开始了由中世纪向现代社会的过渡，新的经济社会矛盾不断涌现，各个社会阶层经济状况急剧变化，社会思想观念发生深刻变革，传统社会中的一些慈善救济因素趋向消逝。圈地运动导致了大批失业流浪者，加速了庄园制度的瓦解。“价格革命”使本就十分窘迫的小农和农业雇工生活雪上加霜。由于维持生计困难，许多小农和雇工不得不迁移到城市寻求谋生机会，导致乞讨和贫困现象多发且相对集中。黑死病后人口过快增长造成生存资源紧张。宗教改革对社会救济产生了两大影响：一方面，它使教徒抛弃了依靠施舍获得上帝恩典和救赎的做法，大大减少了社会救济资源。另一方面，政府解散大批修道院不仅使修道院救济的穷人失去衣食来源，而且使修道院的僧侣和仆人陷入贫困，既破坏了传统教会慈善济贫体系，又制造了一批新的穷人[1]。它们共同造成了一个到处迁徙的贫困群体，犯罪率居高不下，社会秩序动荡。贫困作为普遍性问题引起了广泛的社会关注。对躁动不安的贫困人口进行安抚和救济成为都铎政府亟待解决的社会问题。

二、英国政府贫困治理模式变革与救济职能强化

随着经济、社会、宗教等领域发生巨变，中世纪式的国家治理机构和治理模式无法应对社会贫困带来的诸多挑战，英国统治者对政府机构设置、管理职能、统治政策、治理方式等方面进行了诸多调整与变革，推动国家机器逐步适应贫困治理的需要。

（一）近代中央政府机构的形成。

中世纪时期，英国国王仅被看成最高封建领主，国家是由一块块独立领地组成的封建王国，国王掌握世俗权力，教会掌握精神控制权力，国王与教俗贵族共同对国家进行统治，权力机关与行政机构没有严格区分，职责不清，职能不健全。亨利八世时期，通过宗教改革，国王成为安立甘国教的首脑，专制主义君主权力增强；议会由中世纪的征税批准机构一跃成为国家最高立法机关；枢密院由旧时的国王咨询机构转变为国家行政运转的中枢；首年收益法庭、增收法庭、监护法庭、财政法庭等新的财政机构的设立，有效管理着新增的国家财富。统治者通过对中央国家机构的改革，使国王拥有了实质意义上的教俗权力，形成了适应社会发展需要的新的中央政府机构，推进了近代英国社会政治模式雏形的形成，为解决社会贫困及由此带来的各种社会问题奠定了基础。

（二）地方政府贫困治理机构的发展。

地方政府贫困治理机构的变化主要体现在治安法官职能的变化和教区济贫监督官、贫民救济委员的设立上。

治安法官由14世纪的治安员演变而来，起初主要职责为逮捕、听取裁决并在国王法庭上审判一切大罪和侵权行为[2]。到了15世纪，国王加强对治安法官的控制，不但亲自任命治安法官，而且将每郡治安法官的人数增加到30人至40人，并赋予他们非常广泛的权力。地方济贫事务基本上全部由治安法官负责，直到1834年“新济贫法”颁布时其权力才被削弱，改由新设的济贫委员会承担。

在中央济贫管理体制未建立时，地方实行的是以教区为单位的济贫管理体系，其中两个重要职务是教区济贫监督官和贫民救济委员。教区济贫监督官由地方政府任命，并无薪俸，负责把济贫税按情况、分种类分发给贫民，并定期制作账目以备查验。1598年之后，由治安法官任命教区济贫监督官并查看账目。由于贫困救济是教区济贫监督官在邻居们中间面对面操作管理，带有很强的主观性，其公正性受到越来越多的怀疑和指责。17世纪和18世纪，英国政府尝试设立伦敦贫民局，建立联合济贫区，以缓解济贫工作中的矛盾，然而成效并不明显。为抑制济贫支出的上涨，中央政府设立了贫民救济委员。作为政府官员，贫民救济委员主要通过设置济贫税发放的上限、组织成立联合济贫院、选任受薪官员进行院内救济等方式加强对济贫工作的管理与监督。这样，在越来越多的大教区和联合济贫区，贫民救济委员取代教区济贫监督官决定济贫税收的分配和管理。18世纪后期颁布的《吉尔伯特法》对地方济贫官员的职权做了进一步划分，由治安法官任命贫民救济委员，将征收济贫税作为教区济贫官的唯一职能。从法律上对地方济贫官员职权做出明确规定，表明政府官员正逐步承担起救济贫民的社会责任。

三、转型时期英国的贫困救助策略

面对严重而绵延不断的社会贫困，英国在救济贫困人口方面进行了广泛探索。英国贫困治理体系在设计理念、技术操作乃至制度安排等方面均具有明显的历史继承性特征，体现了某些共同特点，表明了英国对贫困治理规律的把握。综合来看，英国政府开展贫困治理的策略主要有以下几个方面：

（一）政府承担基本的救济责任，构建贫困治理制度体系。

政府通过立法建立和发展济贫制度，通过征收济贫税等手段为救济贫困人口提供资金保证，成立专门机构对济贫工作进行组织管理，以法制方式建立和运转贫困治理体系。近代早期，面对流民问题严峻的社会现实，英国都铎政府于1536年颁布了《亨利济贫法》，对值得救济的贫民进行救济，标志着国家开始承担起贫困救助责任。1572年，英国议会颁布法令，开始建立济贫法管理制度。1601年，英国颁布《伊丽莎白济贫法》，在总结以往济贫法令的基础上建立了一套相对完善的济贫法制度。1834年，英国颁布了新济贫法，对建立济贫法委员会、建立济贫院及其管理及包括济贫委员在内的各级济贫法管理人员的产生、职责等方面进行了规定。

（二）因人施策，实施差异化管理。

对不同贫困群体实施差异化的贫困救济政策，是贯穿英国贫困治理的一条基本原则，对英国社会转型及以后其他国家开展贫困治理产生了极为重要的影响。从16世纪中期开始，英国政府对救济、安置流民逐渐重视起来，主要是对无生活能力的残疾人、老人、儿童进行直接救济；帮助贫困的孩子去做学徒；向健康的贫民提供工作。1796年，议会通过《斯品汉姆莱法》，“把济贫的范围扩大到有人就业的贫穷家庭，建立了一种广泛的户外救济制度，使低工资收入者得到了某种最低限度的生活保障”[3]。英国所实施的济贫制度按照群体类别或者贫困轻重对贫困人口予以区分，根据不同情况对贫困人口施以救助，体现了差异化救济原则，在减轻贫困人口生活压力方面取得了一定成效。

（三）政府加强引导，鼓励民间力量参与贫困治理。

近代初期，尽管英国政府采取了惩救并举的治理贫困举措，但是贫民和流浪人口仍然不断剧增，贫困程度并未得到有效缓解。政府随之通过开征济贫税为济贫活动提供资金，但并不能满足救助数量庞大且不断增长的贫困人口需要。“1642年—1660年中，济贫税只能支付庞大的济贫费用的7%”[4]。正因为救助资金缺口如此之大，社会期望民间力量在济贫上做出更多贡献，英国政府始终没有放弃通过立法加强对民间救助力量的鼓励和引导。天主教慈善机构虽然在宗教改革中受到沉重打击，但并没有完全走向消亡。中世纪基督教慈善强调的“贫穷不是犯罪，穷人的尊严必须受到尊重”的理念在过渡时期仍然是有效的，宗教慈善机构在都铎教区济贫体系下继续运转，仍然在尽力给予无家可归的贫民济助。贵族和乡绅、工商业公司、商人、行会、工匠、农夫等社会力量积极参与济贫活动。在16世纪末的严重饥荒中，巴克赫斯特勋爵购买了价值154英镑的进口黑麦，分发给家乡苏塞克斯郡6个村的饥民[5]。乡绅是圈地运动的最大获利者，财力殷实，出于对社会的责任感和上流社会精神风貌的坚持，往往对本区域内穷人进行救助。17世纪20年代初连续数年饥荒之后，诺森伯兰地方政府于1625年报告：“要不是乡绅和其他人的救济，这里的许多穷人都会饿死。”[6]据乔丹统计，1480年—1540年乡绅济贫在其慈善捐助中仅为12.85%，1541年—1560年却高达60.08%[7]。工商业公司因商品经济活跃而积累了大量财富，在济贫中发挥着重要作用。自1570年10月16日到16世纪末，裁缝商公司会员托马斯·罗为62个穷人提供了施舍。在这30年间，人均受救助达5年—7年，时间短的有3个月，长的达24年半之久[8]。1541年—1660年的60年，民间济贫的赠款数额较1480年—1540年的60年增加了两倍多[7]，除去物价指数的增长，总体来说，民间济贫一直有所增长。近代以来，尽管政府救济力量不断增加，但是民间慈善力量仍然占据了社会救济的主体，19世纪末时，慈善组织和教会救济占院外救濟的50%以上[9]。政府的干预推动民间济贫走向勃兴。

（四）治标与治本相结合，提高贫困人口脱贫能力。

提高贫困人口劳动技能、实现贫困人口持续就业是帮助贫困人口持续脱贫的根本之策。为贫民提供就业机会、治标与治本相结合是英国济贫最大的特点。1601年法令的一个重要目的就是为大量失业人群提供就业机会，减少贫困人口流浪。促进贫民就业的措施主要有以下几种：一是政府提供原料并负责成品销售，穷人在家生产并领取一定报酬。二是为贫民提供生产原材料和资金，建立集体劳动工场。三是利用失业雇工的劳动力创建新行业。四是采用承包贫民的方法解决就业问题。教区与承包者签订合同，承包者负责安排贫民的食宿和工作。具体承包方式多种多样，综合来看，可分为几种类型：第一种是承包者为贫民提供工作，并负责贫民的一切生活费用，贫民劳动成果归承包人所有。第二种是将贫民承包出去，教区按人头给一定的补助金。第三种是每年教区以固定数量的钱将贫民承包出去，承包人负责教区所有贫民的生活并得到他们的劳动成果[10]。

总之，转型时期，面对社会贫困带来的严重动荡局面，英国政府采取了诸多救济措施缓解对其统治产生的冲击，建立起了以政府为主导、惩罚与救济相结合的济贫体系，开创了政府管理济贫事务的先河，部分确立并实现了现代的政府职能。这一时期的贫困救济呈现出了不同于中世纪时期的一些新特点。从中央到地方政府机构的变革，使整个济贫工作在枢密院和议会领导下开展，地方官员和教区委员会贯彻中央法令，济贫行为的组织性系统性和制度化大大增强。济贫法制度的创建，标志着政府担负起了救济贫困的社会责任，在减轻穷人生活压力、稳固政治统治、促进资本主义经济发展的同时，使英国贫困治理走上了法制化轨道，为福利国家的诞生奠定了法制基础，也为其他国家通过法制手段开展贫困治理提供了样本。这一时期产生的对贫困进行综合性救济、区别化对待等原则至今仍然具有重要借鉴价值。不可否认，由于所处历史阶段和贫困治理水平的限制，济贫工作中也出现了济贫账目管理混乱、贪污挪用济贫资金、济贫官员素质不能适应济贫工作需要等问题，以致后来英国政府不得不对其进行改革完善。这些缺陷应当为以后贫困治理引以为戒。

参考文献：

[1]尹虹.16、17世纪英国流民产生的原因[J].首都师范大学学报，2001（4）：46.

[2]马克垚.英国封建社会研究[M].北京：北京大学出版社，2005：274.

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[4]丁建定.英国济贫法制度史[M].北京：人民出版社，2014：83.

[5]向荣.论16、17世纪英国理性的贫穷观[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），1999（3）：73.

[6]John Walter and Roger Schofield （Eds）.Famine， Disease and Social Order in Early Modern Society[M].Cambridge： Cambridge University Press， 1989：108-109.

[7]W. K. Jordan.Philanthropy in England 1480—1660：A Study of the Changing Patterns of English Social Aspirations[M]. London： George Allen and Unwin， 1959：368.

[8]Steve Rappaport.Worlds within worlds[M].Cambridge：Cambridge University Press ，1989：195-196.

[9]王志章，何静.英美两国扶贫开发模式及其启示[J].开发研究，2015（6）：52.

[10]尹虹.近代早期英国流民问题及流民政策[J].历史研究，2001（2）：118.