叶 杨

（东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040）

0 引 言

公共部门财务管理的本质是对公共部门财务活动的计划、组织、指挥和控制，以及对财务关系的协调，是公共部门运转与管理中非常重要的一环。公共部门的财务管理有别于一般企业的财务管理，具有政策性强、以预算管理为中心、财务类型多样化的特点，以政府财务管理为例，政府的财务管理有经费来源单一性、经费保障优先性、财务管理统一性、单位预算强制性和资金管理权的限制性这几大特点。公共部门财务管理特性直接决定了其目标与任务的特殊性，我国公共部门的财务管理以加强公共组织预算管理，保证各项事业计划和工作任务完成；强化收支管理，提高资金使用效率；加强资产管理，防止国有资产流失；建立健全财务制度，实现公共组织财务管理的规范化和法制化；加强财务分析与财务监督，保证公共组织各项活动的合理性与合法性为主要任务。财务关系犹如血脉，维持公共部门正常运转。稳健透明的财务管理有助于提高公共部门的公信力，更好地服务于社会，然而当前我国公共部门的财务关系仍存在一些问题，亟待调整与解决。

1 我国公共部门财务管理存在的问题

1.1 公共预算的科学性有待提高

公共预算是公共部门财务管理的第一步，其基本功能就是通过公共资金的适度筹集和高效配置来保障公共物品的供给，从而确保公共经济的核心功能能够有效发挥。然而当前我国公共部门的财务预算却有违这一基本功能，依靠财政拨款的各公共部门在预算时，并非以降本增效为第一宗旨，而是以扩大自己的代理权为目的，竭尽所能地通过各种方法调高本单位的财政预算，随意修改财政预算用途，盲目设立各种奖励性支出，以期获得更多的财政拨款。这就造成公共预算的科学性缺失，在无形之中增加了冗余的财政支出，将财政压力进一步向纳税人转嫁，违背了公共部门力求公共效益最大化的原则。此外，我国公共预算管理方面的制度和法规有待完善，没有一套具体成型且有实际操作规范的制度，长官意志与公共预算关联过大，造成公共预算管理随意性较强，甚至以权代法现象频频发生。

1.2 缺乏绩效性公共财务管理导向

当前，公共财务管理分为两种导向，一种是合规导向，另一种是绩效导向。我国公共部门的财务管理以合规导向为主，要求在财务管理中必须严格遵照我国相关财务管理的法规和条例，更加关注如何防止做错事，而不关注预算资金的使用绩效和效果，从而容易形成重合规轻效果、重投入轻产出的一系列错误观念，导致我国公共部门在财务管理方面缺乏绩效性管理，评价标准、指标体系、监督机制和评价信息数据库等尚需逐步建立和完善。同时，只算政治账，不管经济账，是我国公共部门财务管理的一大问题所在，正是因为这个问题，政绩工程、面子工程在各地层出不穷，综合成本计算、活动成分析和成本趋势分析流于形式。此外，各地公共部门只考虑支出的合法与否，以及财务管理是否合规，往往忽视了如此支出是否于民有意、于公有利。

1.3 投资及债务管理风险偏高

当前，我国公共部门投资及债务管理风险过高，地方政府财政赤字、背负巨额债务有逐渐扩张之势，民间资本对政府的债务起诉案件屡见不鲜。一些公共部门由于财务委托以及责任不清晰，导致公共行为短期化严重、公共支出不合理、公共部门债台高筑和公共部门财务危机重重，严重威胁财政的可持续发展，导致新一届政府需要承担往届政府的巨额负债压力，使财务运转存在巨大的风险。此外，公共部门隐性债务风险也不应忽视，不良资产、运营性亏损也提高了公共部门的财务风险。总之，过度投资、债台高筑直接威胁公共部门财务管理及运转的健康有序发展，更影响了公共部门的公信力与在社会中的形象。

2 我国公共部门财务管理问题的形成原因

从宏观角度来看，我国公共部门财务管理问题主要体现在公共经济的内在矛盾，就是公共经济中基于公共利益的集合属性或因体制机制缺陷而致责任虚化，以及代理执行人出于自身利益而扭曲“委托-代理”本质联系等，从而会妨碍实现公共经济宗旨。著名的公共地悲剧、搭便车、政治周期、福利陷阱、塔西佗陷阱和主权债务危机等，都是这种负面效应的典型表现。同时，在经济人的视角下，公共部门代理人存在逐利性，且委托人与代理人之间有信息壁垒，在逆向选择和道德风险上，代理人采取的手段与委托人利益和目标存在差异，只能最终将损失转嫁给委托人。

从微观公共部门管理角度看，产生财务管理的原因有5个。第一，公共部门经济责任划分不明确，责任边界不清晰，泛化严重，导致公共部门财务问题缺乏明确的负责人。第二，公共部门内部的管理职能和管理层级之间的主体权责划分不清晰，责任链条划分失衡，导致上下级间缺乏有效的监督。第三，公共部门财务管理问责机制不完善，监管乏力，缺乏绩效考评。第四，公共财务立法有待完善，为公共财务全面提供法律保障，确保公共财务管理各个方面有法可依。第五，公共部门内部缺乏有效的监管，内部审计形式大于实质，缺乏有效的自我监督。

3 我国公共部门财务管理问题的解决原则

3.1 依法管理原则

公共部门在进行财务预算时必须要依法进行，严格根据《中华人民共和国预算法》，依法履行预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算。

3.2 预算控制原则

公共部门要以零基预算法为切入点，收支统管，坚持预算控制原则，坚持收支平衡，合理制定公共预算，以提高社会效益为目的。

3.3 量入为出原则

公共部门在财务支出时切忌不可贪大贪多，追求面子工程，要开源节流，保持财务平稳运行，保持收支动态平衡。

3.4 效益原则

公共部门财务管理要立足于社会效益最大化原则，获取并有效使用资金以最大限度地完成组织的社会使命，始终坚持公益性、效益型。

4 我国公共部门财务管理问题的解决对策

4.1 提升公共预算的科学性

公共部门财政预算首先应站在社会全局公益性的高度，提升公共预算的科学性，从公共财务管理的根本任务来把握和发挥自身的功能，不能仅仅局限于本体利益，只以狭隘的财务眼界来看待公共预算的功用。第一，在公共预算中，公共部门应该通过实行周期预算平衡政策，调节经济周期波动幅度，从而保障宏观经济持续平稳地运行与发展。第二，公共部门在制订公共预算草案时，尤其是在编制收入预算方面，必须要兼顾全体社会成员对有限的财政资源的需要，考虑民间经济对经济资源的需要。第三，在配置资源的支出预算方面，公共部门应当按照正确处理人民大众的短期利益与长远利益、整体利益与局部利益、根本利益与具体利益之间关系的原则，对社会公众提出的公共需求按照轻重缓急进行优先性排队，以实现公共物品供给结构的帕累托最优为最终目的。第四，各级公共部门要层层分解预算指标，逐级落实管理责任，做到权责分明，并确保收入预算要合规合法，严控人为扩大财务预算的行为。第五，建立完备的公共经费管理制度，严格实行公共部门预算经费开支审核，积极推进零基预算法，合理分配资金，发挥资金的最大效益。

4.2 公共财务管理要提高效率，以绩效为公共财务管理导向

在进行公共财务管理时，公共部门要奉行效益至上原则，在此基础上还要不断降低公共部门的运营成本，提高产出效益，坚持公共财务管理的绩效导向。公共部门不仅不干错事，更应该干好事。基于委托代理理论，公共部门是人民的代理人，人民将权利让渡给公共部门，就有责任、有义务来实现委托人的诉求，即提高公共财务的运用效率，实现公共利益最大化。因此，公共部门应着力提升公共财务管理的效率，要建立竞争的政府、有事业心的政府、受顾客驱使的政府、讲究效果的政府，主张引进竞争机制，将竞争运用到公共服务提供领域，注重投入与产出，真正服务好社会。

在公共财务管理中，公共部门可以借助成本—效益分析法对公共活动的投入产出进行分析，引用绩效评价对公共部门进行绩效导向性管理，在预算时采用绩效预算与零基预算相结合的预算编制方法体系。此外，公共部门还可以引进企业的管理理念，建立一套行之有效的竞争激励系统，从而不断提高公共财务效率。

4.3 公共财务投资量入为出，严控公共债务风险

公共部门在财务支出时，一定要遵循量入为出的原则，积极合理地解决公共债务存量，严控新增公共债务指标，在具体操作上，需要公共部门管理体系改变思维方式、转变工作作风。首先，公共部门管理者应该树立长远的发展观，摒弃短期政绩观，从领导思维上进行转变。其次，在制度上有所转变，要建立公共债务绩效审计制度，债务责任落实到人，而不是每届公共部门领导班子，从根本上缓解委托—代理关系造成的公共资源浪费。最后，积极推进分税制改革，扩大地方财权，做到事权与财权匹配，降低公共债务风险。控制公共部门财务支出，为公共部门财务支出把关，进行有效的公共投资，制定严格的公共投资审计制度，是我国公共部门财务管理需要思考的一个问题，也是公共财务管理量入为出、降低债务危机的根本途径

4.4 建章立制，完善对公共财务管理的监督

完善的规章制度是公共部门财务管理健康平稳运营的根本保障，为公共财务管理创造了良好的发展环境，用完善的制度来制约公共部门财务管理的方方面面，将权力关进制度的笼子里。第一，通过建立统一完善的公共财务管理制度，使公共财务管理的行为有规可循、财务规章有法可依，在公共财务管理的运行和管理中，强化制度和法规的约束力，提高公共财务的透明度，让公共部门财务管理在阳光下健康运行，接受众多主体的监督。第二，舆论监督在公共财务管理中起着不可磨灭的作用，是成本最低的监督与制约方式，公共部门要让公众参与到公共部门的财务监管中，促使监管主体多元化，督促公共部门注意自身财务管理的科学性与透明性，从而不断提升财务管理质量和单位会计核算水平。

主要参考文献

［1］周咏梅,王孟龙.公共组织财务管理基本理论初探［J］.经济师,2012(7).

［2］赵俊.事业单位财务管理中的常见问题及对策分析［J］.行政事业资产与财务,2017(9).

［3］齐守印.基于公共经济内在矛盾的国家治理机制研究［J］.财政研究,2017(4).