文/侯雪莹，中央民族大学经济学院

债务问题是关系到一国长治久安的重要问题，也是诸多经济学者十分关系的问题。公债是目前世界各国广泛采用的一种财政上筹措资金的形式，特别是资本主义国家都把公债作为弥补财政赤字的主要手段。近年来，中国政府高度重视政府债务问题，不断加强地方政府债务风险防范措施。但是，由于起步较晚，中国的地方政府债务风险控制机制仍需要持续改进。

1 影响中国政府债务风险的制度因素分析

1.1 政治因素

在中国中央集权的制度条件下，政府有着强大的资源动员能力，中央集权治理下的民众也有着比西方民主政体下的公民更强的压力忍受能力。因此，政府的行为选择更加自由。而且在这种制度条件下，地方政府所有行为结果都能通过委托代理链条传导给上级政府和上级组织，并由后者负最终责任。因而当中国地方政府面临债务风险时，它的解决办法更多，这种环境倾向于提升解决债务风险的能力。

1.2 经济因素

从经济制度的角度看，中国宪法规定中国的基本经济制度是生产资料的社会主义公有制。即在全民所有制和劳动群众集体所有制的同时，确保国有经济在国民经济中的主体地位。从税收制度上来看，建国以来，中国财政税收制度的主要特点是，中央对国家财税拥有高度的控制权，它可以根据需要回收或者下放该权力，中央政府具有强大的财力获取能力。从货币体系的角度看，中国人民银行是发行货币，制定和实施货币政策，管理货币流通的法定机构。中国人民银行也是中国最高行政机构国务院管辖的政府机构。它体现最高行政当局的意志并执行他的命令。当最高主管部门认为需要额外的货币时，中国人民银行会进行实施。当政府当局面临债务压力时，增发货币解决债务压力是它可供选择的一个重要而方便的手段，显然这有利于提高政府解决债务风险的能力。

1.3 法律因素

目前，我国环境法的一些基本制度有些没有创建，已经创建了的制度可扩展性不足，适用范围不广，法律机制不健全。法律需要执行，更需要监督。以获得援助权为例，获得财政援助权总是在财政政策调整、财政管理体制改革过程中受到影响；另外，中国还没有建立宪制审查制度，有些财政政策与有关立法相冲突。

2 中美两国公债市场比较

经过长期的发展，美国公债已经形成了世界上最大的市政债券市场。公共债务不仅成为美国财政收入的重要手段，而且也是政府宏观调控的重要工具。因此了解和学习美国的公债制度，为我国公债制度的完善提供经验是十分必要的。

2.1 公债种类

根据发行人的不同类型，美国的公共债务可分为四类：美国政府（财政部）发行的债券称为国库券，国库券根据其条款分为三类：美国国库券（90日至1年不等），美国国库券（2至10年不等），美国长期国库券（10至30年不等）有储蓄债券，息票分离债券，通胀指数债券。国家，地方政府或其代理机构发行的债券称为地方政府债券，用于为学校，道路，环境和住房等基础设施筹集资金，以及其他公共投资。分为一般债务债券和收入债券。除美国国库券和地方政府债券外，其他美国政府机构（通常是联邦机构）通常会发行债券。对于融资活动来说，这些债券虽然不像国库券那样充满信用担保，但是，由于政府机构的发行，投资者对此类债券仍然相当乐观。最后一类是公司债券，这是各类固定收益投资中最赚钱的，也需要承担风险。

根据不同类型的发行人，中国的公共债务可以分为四类：国家发行的国债和1988年以前发行的债券基本上都是公共债券。政府债券和特别政府债券的发行基本上是以收据形式为基础的，而在1 992年，非实物国库券被预定了。地方政府债券和地方政府债券发行的资金通常用于建设当地公共设施，如交通，通讯，建筑，教育和污水处理。国家政策性银行（国家开发银行，中国进出口银行，中国农业发展银行）为了筹集信贷资金，在取得中国人民银行的批准后，采取市场化的发行方式，发行政策性金融债券。

2.2 公债流通市场

美国公共债务流通市场是世界上最活跃，流动性最高的公共债务市场。自由交易模式和双边报价系统为市场带来活跃的气氛和良好的流动性。与此同时，电子交易系统的普遍应用也进一步提高了二级市场的交易效率。在二级市场上，价格买卖之差非常小，其利率水平不仅成为美国也是世界资本市场利率水平的基准点。

中国的债券二级市场也分为现场和非现场市场。由于交易所市场和商业银行柜台市场的股票和交易量较小，银行间市场占债券市场股票和交易量的90%以上。这种公共债务市场的划分不利于公共债务功能的进一步发展，也是公共债务市场进一步发展的障碍。

2.3 公债风险控制

在美国市场，除了披露财务和商业信息之外，发行人还披露历史信用记录。包括偿还银行贷款，贷款集中，信用违约记录的历史和高级管理人员的信用记录等。信息披露的范围比目前国内的实践更为广泛，充分保护了债权人的利益。与此同时，债权人托管制度也是债权人的保护机制之一。债权人托管人代表债权人与发行人签订债券合同，在招股说明书中披露债券合同的核心内容，明确发行人和债权人的权利和义务。美国政府债券市场监管是典型的集中监管模式。在这种模式下，政府积极参与证券市场的管理。

相反，中国评级机构市场影响力不足，评级结果单一。同时，整个债券市场还没有形成良好的商业文化和信用文化，这也给评级机构缺乏良好的外部环境。此外，现阶段中国评级机构的保守性直接由筹款人支付。当这些中介机构提供信息时，往往会受到出资方的干涉，存在严重的“道德风险”。

3 我国公债市场的完善

3.1 继续增加公债品种，拓广债权发行主体

债券市场已成为中国金融体系不可或缺的重要组成部分，相对于中国经济发展和深化金融体制改革的需要，中国债券市场的发展还比较落后，还不能满足大企业筹集资金和改善资本结构的需要。未能满足逃避金融系统管理风险和增加流动性的需要，无法满足中国财政和货币政策的需要。无法满足中国金融体系对外开放的需要。与国外成熟的债券市场相比，中国债券市场的规模仍然有着巨大的扩张空间。已努力确保所有类型的合格公司获得发行债券的平等机会;增加债券品种，鼓励债券创新，满足不同类型的投资需求;积极发展债券市场机构投资者，改善投资者结构。

3.2 通过让市场发挥基础性作用来防止债务风险

市场经济的实现取决于市场实体之间的平等交换。因此，自由市场经济固有的必然要求是平等。因此，市场经济发展的内在结果是对民主政治的需求。市场经济也以市场竞争为特征。必然会导致无序和个人利益失去保障，因此为了保证市场经济活动顺利进行，它必然要求规范，因此，市场经济与法治精神有着内在的一致性。在中国证券监督管理委员会或地方政府债券管理机构的指导下，建立本地债券市场的行业自律组织应当对本地债券监管起到辅助作用。完善地方债券市场退出机制。在这方面，我们可以借鉴美国的经验。防止道德风险并减少低层和上层政府之间不必要的博弈行为。

3.3 建立健全公债管理的相关制度

进一步完善信用评级体系和投资者保护机制，为中国债券市场的长期发展营造良好的信用环境。随着债券市场国际化，债券发行主体的多元化，特别是企业短期融资券规模的不断扩大，建立和完善资信评级制度将成为债权市场发展的头等大事。美国的经验表明，债券市场的信用评级限制对风险预防至关重要。我们可以从美国政府债券信用评级的约束中吸取教训，降低政府债券的风险。