河域水污染多主体协同治理研究

2018-11-30吴宣颐

人力资源管理 2018年9期

项目：内蒙古大学大学生创新创业训练计划项目，编号：201720015。

摘要：以往在治理河流域水污染的问题上均采用以政府为主导的单一主体治理方式，从治理的效果和最终结果分析，并未达到预期治理目标，因此，引进多元治理主体，改变治理方式成为治理河流域水污染的新路径。加强治理力度，完善治理方式，引入政府以外的企业、社会组织以及公民等多元治理主体，以協同治理为治理基础，达到河域水污染有效治理的研究目的。

关键词：多主体；协同治理；河域水污染

一、引言

近年，我国的河流域水污染问题愈发突出，不论从环境、生态还是从社会经济发展来看都对我国整体发展有着极为不利的影响，亟待有一套完整良好的治理机制去解决。

从西方大部分发达国家的治理河流域水污染的经验来看，国外许多国家已经摒弃了政府为单一治理主体的治污模式，取之而代的是社会多主体的协同治理，并取得了高效的治理成果。所谓协同治理，是在一定的范围内，政府主体和非政府主体如企业、非政府组织和公民个人等多元治理主体依法运用公共权威，相互协作、共同管理社会公共事务，实现责任共担以及维护和增进社会公共利益目标的行为过程及行为方式的总称。虽然这套治理机制在西方大部分国家已经取得了良好的实践效果，但是我国并不可以照搬照抄。

目前我国正在大力推行极具中国特色、符合我国国情的“河长制”。“‘河长制是从河流水质改善领导督办制、环境保护问责制衍生而来，即由各级党政主要负责人担任‘河（段）长负责辖区内河流治理，承担包括加强水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管在内的主要任务，明确责任到人，纳入政绩考核，有利于实现各种资源的整合和调配，进而提高流域水环境治理的行政效率。作为具有中国特色流域治理机制改革的探索性实践，‘河长制对于提高我国流域生态环境治理能力具有重要意义。”但是我国在河流域水污染的治理方面长久沿袭政府全权治理负责的机制，已经与实际情况脱节，治理效果不尽如人意，即便国家部委已经积极推行“河长制”，大多数地方政府现行的治理机制依然是将河流域进行属地化的切割管理，以行政体制分割作为治理河流域水污染问题的核心原则。“河长制”在推行过程中困难重重，旧的管理与治理模式导致地方政府的利己主义与各自为政不顾全局的风气盛行，并且在治理河流域水污染问题中一味强调政府管理的地位至上，忽略社会公众的参与，这使得河流域水污染不能得到高效治理。同时，河流域属于公共物品，具有非竞争性和非排他性，这种特性加剧了河流域的水污染程度。

所以，结合国外治理河流域治理力度和奖罚机制力度，同时借鉴协同治理的理念，形成符合中国国情的多主体协同共治河流域水污染的治理机制。在本文，多主体指政府、社会组织和公民，社会组织又分为盈利性组织和民间公益性组织，盈利性组织中的主体主要是企业。其中政府在河域水污染治理中起主导作用，同时实现与社会组织、公众的协同共治。

二、政府主导的多主体协同治理河域水污染的困因

（一）我国治理机构权威性缺失

从现状来看，中央为探查地方工作会下派督察组去监察。譬如2017年，中央第一环境保护督察组对吉林省开展环境保护督察，并形成督察意见。这一工作流程下来，高层会对地方省市治理河流域水污染的问题有一个宏观了解，会做出相应的指导意见，部署相应工作。然而，这种非常态化的督查方式不能长久有效的解决问题，原因有二：一是督查方式权威性，强制性不到位；二是督查方式是暂时性的，不能实时进行细致的监责。

缺少权威性的治理机构，很难协调河流域沿经的众多省市县级政府做好共同治理污染的工作，这就很难形成以地方政府亲密协作为主导的有机治理河流域水污染机制的治理模式。

（二）我国的河流域水污染治理机制与实况不合

中华人民共和共环境保护部在2017年6月发表了一篇名为《完善河长制深化流域治理》的报道，文章指出“河长制”是由各级党政主要负责人担任‘河（段）长负责辖区内河流治理，承担包括水污染防治等一系列水环境管理、治理、保护的任务，明确责任到人，纳入政绩考核。这种治理机制责任分摊少数，和绩效挂钩，确实可以起到良好治污效果。然而，实际推行困难重重，究其原因如下：一是河流域跨越多省多地区，而多数地方政府对河流域水污染问题现行的治理机制依然是将河流域进行属地化的切割管理，以行政体制分割作为治理的核心原则，导致整个河流域缺少完整统一的治理机制，对于横纵贯通的河流域来说各自为政的治理方式效果并不明显；二是“河长制”是以‘河（段）长为单位分辖区治理，并没有对各地方政府协作治理河域水污染做出规定，使整个流域难以形成有机环境治理机制。

所以现实的治理机制一日以行政体制分割作为主治原则，对河域进行属地化切割管理，现在被推行的“河长制”就一日不会得到广泛推进与强化，政府为主导的协同治理河流域水污染就不会取得良好突破。

（三）地方政府绩效的利益与环境质量间的平衡少罚缺责

河流域属于公共物品，其非排他性与非竞争性导致“公地悲剧”程度加大。同时，地方政府对地方经济进行地方主义保护，过于重视经济发展而忽视生态环境问题，只要经济发展，即使造成外部性影响，也因河流域是公共物品难以进行责任认定而没有采取有效的协作措施做弥补。

形成这一态势，与地方政府绩效的计算法有很大关系。政府绩效优秀往往将经济的良好发展作为重要评判标准，而经济发展的背后以什么作为代价就显得无关紧要了，环境质量的污染数据就算呈现指数形式增长也有经济效益作为依托。经济效益好会有绩效嘉奖，好的背后即便环境质量差也不会有严厉的惩罚机制。这导致经济越来越好，河流域的水污染问题愈发严重。

地方政府绩效的利益与环境质量之间的平衡少罚缺责，各地方政府就会一直以地方经济利益为重，忽视整体环境效益，不能有效推进政府为主导的协同治理机制。

（四）社会组织与公民参与不够

我国政府在治理环境污染方面只对行政手段进行足够的重视，而社会组织与公民参与度远不及国外的一些国家。其中社会组织的主体为盈利性组织和民间公益性组织（NGO），盈利性组织中主要包括企业。社会组织与公民参与力度不够一方面体现在，我国的政府并没有出台有效的政策机制与法律法规去鼓励和扶持这些企业、民间组织与公民参与进环境保护与污染治理当中。另一方面，大多数企业与公民在中国作为社会当中的一份子并没有很好的去关注自己的生活和发展环境，面对日益严重的河流域水污染问题只是把大部分责任归咎于政府，自身没有参与治理污染的积极性。

以我国辽河河流域的西辽河流域为例，其河段的东辽河所在的辽源市水源地多处受到污染，第三水源地因石油化工厂排污影响已报废。条子河上的四平市水源地也受到污染，如一面城水源受四平工业化，医院等废水影响，使日产千余吨的水源地被迫停产。其浑河河段近邻沈阳市，全市大小上千家企业，主要排出冶金、制药、化工、机械加工等工业废水，造成成千上万吨的污染物排进河域。此外，城镇生活用水、农村生活用水、农田灌溉水中的污染物每天源源不断的向河域排放。如此触目惊心的材料显示，企业与公民积极参与治理河流域水污染当中是刻不容缓、义不容辞的事情。而一些民间公益组织即使想参与到治理河域水污染的行动中也缺乏相应健全的法律法规与合适的政策机制作为其活动的保障，难以发挥其应有的社会作用。

所以以政府为主导的协同治理不光要政府自身做出改进，社会组织与公民高度参与治理污染当中更尤为重要。政府主导的协同治理没有社会组织与公民的参与是万万行不通的。

（五）信息平台建设不到位

我国作为世界大国，幅员甚辽阔、科技处前沿。在治理河流域水污染问题中这些既是优点也是短处。幅员辽阔，一个完整的河流流域跨越多省市，这便需要地方政府间的合作与社会组织、公民的积极参与，然而如此广阔的时空距离要谈协作并不容易，信息及时有效的共享、更新、完善是关键。遗憾的是，我国的河流域相关的社会地理、自然地理信息只是很分散的掌握在河流域中不同辖域内的省市里，没有建立起有效用的电子政务信息共享平台。普通的市级图书馆里的地方文献更新不及时，地方的河域信息文献更新甚至还停留在近20年前。这样一来，政府之间的信息沟通与合作存在障碍，社会组织与公民了解到的治理河域的信息与资料也没有效用。以政府为主导的多主体协同治理河流域水污染机制在关键的信息链这一环节断了链子，河流域水污染的环境治理自然不会有良好的效果。

三、突破政府主导的多主体协同治理河域水污染困境的措施

（一）设立权威的高效治理机构

中央督察组不能起到长久的督查功效，应该在各省市设立独立的权力级别较高的治理河流域水污染机构，这些机构统一规划、共同治理河域污染问题，与当地的政府做好沟通与协商，促使地方政府之间积极协作，形成治理河域污染问题的有机网络，为形成政府主导的多主体协同治理河域水污染有机机制打下坚实基础。

（二）各地方政府之间的良好协作

以辽河流域中的西辽河为例，西辽河地跨内蒙古自治区、辽宁省等多个省市，在1980年4月内蒙古和辽宁两省区水利厅负责人在沈阳共同商讨了治理柳河问题，成立了治柳协调委员会。这件的先例虽然并不是因为治理河流域水污染而存在的，跨省市范围也较小，但是却给现在治理河流域水污染问题留下很好的启示。各地方政府之间良好的协作与沟通，共同从点到点协同商讨治理河域水污染问题，将“河长制”优势扩大并发挥到极致，政府主导的多主体协同治理河域水污染就会不断取得良好成效。

（三）设立政府绩效与结果质量的平衡规制

在评价政府绩效时，好的经济效益视为正数，而没有达到良好的治理指标的环境污染治理事务记为负数，正负相减为最终绩效成绩。同时，对没有达到环境污染治理指标的政府进行相应责惩，达到指标政府进行相应奖励。治理污染指标由具有专业技术与设备的组织机构来因地设定，使得指标合理且能不断促进政府治理污染工作得到长足发展。

（四）社会组织与公民的大力参与

在治理环境污染问题上，社会组织和公民要发挥其能力，尽到应尽的社会责任。上文提及社会组织分为盈利性组织和民间公益性组织，盈利性组织中的主体主要是企业。所以在政府为主导的多主体协同治理河域水污染的有机机制中，企业要有企业责任；民间公益性组织要发挥其公益性能；公民要行使监督权利并尽到保护、治理环境的义务。不同主体在治理污染的有机机制中的地位、效能有所不同。（如图一所示）

因而企业、民间公益性组织、公民在参与政府为主导的多主体协同治理河域水污染的有机机制中各有自己应该完善的侧重点。

1、企业

（1）利益激励

企业是追求利益最大化的社会主体，所以需要外界的约束与利益激励。可以对企业自发减少污染水环境行为进行补贴、使用者收费、生态补偿、排污权交易、碳排放交易等经济工具进行调节，做好利益分配工作，让企业看到利益才能更好地推动协同治理治理水污染的发展。

（2）促进企业自觉治污

因为企业对环境产生的外部负效应远大于它的治理成本，甚至许多企业不会对产生的环境污染进行治理与负责。所以在我国应该大力鼓励企业进行负外部效应内部化，让企業发挥对于环境治理的强效作用。可以通过对话协商，并大力宣传互利共赢的文化理念、全民监督企业排污治污行为，让企业自主进行负外部效应内部化的行动。

在我国企业自主进行负外部效应内部化的组织有也是有一个比较成功的先例。比如说阿拉善SEE生态协会。此社会组织是中国首个以企业家为主体，将治理生态、保护环境作为核心价值体系的公益性社会组织。阿拉善SEE是中国第一个将企业家精神与绿色环保理念相互融合的社会组织。可以说是企业家自发形成治理环境组织。

阿拉善SEE生态协会集募了自己的基金会，此基金会将全力扶持中国环保类公益性的社会组织作为自己前行引路灯，开创了我国企业、社会组织、公众一同维护绿色环境的多主体合作先河，对中国的绿色环保事业来说具有不可估量的价值。基金会成立六年后，阿拉善SEE基金会成功地进行了转型升级，在践行绿化环境、环保中国的核心理念的基础上，大力开展荒漠化治理、绿化污染区、对环保生态理念进行教育宣传等三大类活动。发展至今，阿拉善的历任协会会长都是在中国商界颇有知名度的企业家。在第五任会长任志强的有关采访视频中可以得知，阿拉善内部运转非常民主化，其社会组织的运作模式与理念极大避免了阿拉善出现志愿失灵等效率低下的现象，并且是中国最透明的社会组织。这样的大好局面，助力阿拉善在中国生态环保事业方面做出了杰出贡献。有公开数据表明，阿拉善SEE已资助逾过几百的环保类公益性社会组织，对环境治理总投资额超过3.5亿元。

未来，阿拉善的规划是，会将企业、公众、社会团体更好的融合，打造更为坚固的保护环境多主体合作平台，让企业资本更多的流入环保事业，更好的保卫祖国绿水青山。

综上，在商界企业家的大力支持下并结合公益社会组织，环境保护事业和环境治理事宜都迸发出了极大的生机，这为我国的环保事业做出了巨大贡献。所以要对企业的污染自治性行为给予极大的激励与鼓励，促进企业自发的进行治理水污染问题。

2、民间公益性组织

在环境治理中，民间公益性组织也起到了决定性作用。政府方面要创优合作平台，就要多增加可以调动广大社会民间力量的公益大型组织，更要为其铺平道路、降低门槛，全方位调动我国民间公益组织参与环境治理的积极性。

民间公益性组织包括了广大的保护环境社会组织，因为其公益性、社会性，可以更好的了解环境治理情况，更好的为环境治理提供服务。政府应该放松对民间公益性组织的管制，让保护环境的社会组织有更大的空间发挥自己的作用，同时制定和完善相关法律法规，让民间公益组织有法可依，让其活动更有保障。降低民间公益性组织对政府的依赖程度，减少政府的管控空间，同时给民间公益组织更好的安全保障，是对治理环境更有效力的策略。政府应该鼓励类似这种形式的环保组织，让民间的社会组织形式不断创优，在治理环境问题上有更多再生力量加入。

3、公民

在我国环境治理的协作治理机制中，公众是最为基础性、也是力量最为薄弱的主体，如何激发公众监督、参与环保事业，是核心主体政府应该充分考虑的事情。环境治理问题任重而道远，必须紧紧依靠人民群众的力量，要让群众意识到环境是关乎他们自身的重大利益，要教育公众有维权的思想，要大力宣传生态环保的重要性质。从物质、和精神两个方面积极鼓励公众的参与度，激励全民参与到国家的环境治理。

也因此，政府应该积极倾听公民意见，努力获得公众的真正认可，提升自身在公众心中的诚信度，政府还应积极提倡、宣传公民科学理性维护环境的方式途径，寻求政府与公众双方在环境政策和法规的认知、可执行性上的共通点，积极为公民创造有效和切实可行的参与环境治理的氛围和途径，加强双方合作，努力完善有效的环境政策法规与公众环境利益之间的契合点。

（五）电子政务信息平台的建设与文献资料的更新

各地方政府积极主动搜集河流域相关社会地理、自然地理、治理河流域水污染情况，进行技术加工，生成多个地方政府汇集相关信息的电子政务信息公开平台，及时对各地区河流域相关信息进行更新、完善，让信息公开共享、及时有效。同时，各地方政府加大对本地区的文献资料资金投入，及时搜集并更新当地文献资料库，丰富社会公众以及研究人员的相关资料收集，更好的进行政府主导的河域水污染协同治理。

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