本社记者 张志然

2018年10月26日下午，历经5年的人民法院组织法修订，终于一锤定音。是日，十三届全国人大常委会第六次会议表决通过了关于修改人民法院组织法的决定。

我国法制史上，这是人民法院组织法作出首次“大修”，由3章40条扩充至6章59条。人民法院组织法自1954年问世后，先后进行过四次修订。那么在制定和修订过程中，又有什么样的故事？修正又是为了怎样的目的？

从无到有

我国第一部全面规范法院组织的法规是1951年出台的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》（以下简称《暂行条例》）。《暂行条例》的制定主要参考了老解放区、华北、东北、西北、华东、中南等区的工作经验以及苏联等国际经验，但由于时代所限，仅能作出通则性的规定。

而1954年出台的人民法院组织法则是对《暂行条例》的发展与深化。据时任最高人民法院委员王怀安回忆，当时起草的根据有三:一是正在起草的宪法草案。二是土地革命时期以来革命根据地的司法经验。三是世界各国的法制资料。王怀安表示，起草时,把各国的法制资料拿来加以比较，主要是参考苏联的。初稿由李木庵、贾潜、王怀安三人小组亲自动手分工撰写,经过反复修改,初稿起草出来以后,报送彭真和董必武。

由彭真主持,时任各委、院、部负责人陶希晋、魏文伯、张苏等人参加讨论修改，起草小组的贾潜和王怀安修改，历时一个月才完稿。这一稿报送中共中央和时任国家主席毛泽东。毛泽东看了以后表示满意，认为“熨熨帖帖”，用现在的语言来说就是符合中国国情。这一稿经过中共中央通过后，1954年9月提交第一届全国人民代表大会第一次会议正式通过。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议选举董必武担任最高人民法院院长。据王怀安回忆，董必武到任以后，首先抓的第一件事是贯彻人民法院组织法。为此，董必武做了四件事。其一，1954年11月，最高人民法院、司法部联合召开学习和贯彻人民法院组织法座谈会。董必武在座谈会上的讲话强调：一是人民法院组织法的基本精神是便利人民；二是过去各地人民法院处理过不少案件，是有成绩的，其中有错判，我们要防止错判，就必须建立各种制度来保证。其二，大力改善人民法院的审判作风。1955年5月，最高人民法院、司法部召开司法座谈会，学习和贯彻中共中央关于改善司法机关审判作风的指示，检查和深入实施人民法院组织法。座谈会确定可改善人民法院审判作风的五项措施。其三，1955年5月，遵照中共中央的指示，在祖国大陆(不含西藏地区)开展肃清反革命分子的活动。最高人民法院、司法部联合召开司法座谈会。董必武与各省、市、自治区高级法院院长作了长篇谈话。他主张，在肃反运动中要贯彻实施人民法院组织法。其四，1955年2月，在董必武的倡议和领导下，最高人民法院启动了总结各地人民法院现行的诉讼程序经验的工作。这次总结工作是贯彻实施人民法院组织法的重大工程。

王怀安表示，应当说，从1954年到1956年，全国各级人民法院贯彻实施人民法院组织法取得了很大成绩，使各级人民法院初步走上了法制的轨道。1956年9月，党的八大召开，确定了扩大人民民主，加强法制建设的方针。人们普遍认为，国家法制建设总的形势是可喜的。

命途多舛

1954年的人民法院组织法涉及了六个方面的内容。

(一)司法原则。审判权由人民法院统一行使；人民法院独立进行审判，只服从法律；一切公民在适用法律上一律平等；民族平等的原则。王怀安指出，当时，把这些原则写入宪法和人民法院组织法，不仅具有现实意义，而且具有长远的历史意义。

(二)人民法院的性质和任务。人民法院是国家的审判机关，它的任务是审判刑事案件和民事案件，通过审判活动惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷；用它的全部活动教育公民忠于祖国，自觉地遵守法律。

(三)人民法院的体制。过去，最高人民法院由中央人民政府委员会领导，地方各级人民法院由同级人民政府领导。按照宪法和人民法院组织法的规定，人民法院不再是同级人民政府的下属部门，它与国务院以及地方人民政府、人民检察院一样，由全国和地方各级人民代表大会产生，向它负责并报告工作。王怀安说，这样规定，加强了人民法院的地位。

(四)人民法院的设置、审级及内部机构。人民法院分为基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院共四级，四级法院各有职责。另外还有专门人民法院。人民法院实行两审终审制。各级人民法院设刑事审判和民事审判庭，在必要时可以设其他审判庭。这些规定，体现了便利人民诉讼的原则。

(五)各项审判制度，包括公开审判、陪审、合议、辩护、回避和审判委员会等制度。还规定了上诉和审判监督制度，体现有错必纠的原则；规定了死刑复核制度，体现了慎用死刑和少杀政策。董必武后来说：“宪法和人民法院组织法所规定的各项制度，其共同的是保证案件的正确审判。”

值得一提的是，在这一阶段，中国经历了起征点从800元到1600元，再到2000元的调整，而且补贴也多数惠及农村人口，城镇人口的补贴即少。“这说明，我们的减税和补贴政策，并没有起到缩小收入差距的作用，甚至有某些措施可能起了拉大这一差距的反向作用。”然而，这一现象似乎并没有引起当局重视，2011年，中国再次上调起征点到3500元。

(六)人民法院的审判人员和其他人员。这里规定了年满23岁有选举权和被选举权的公民才能当法官，才能当人民陪审员。

王怀安表示，1954年人民法院组织法的起草和制定，总结了人民司法工作经验，吸收了外国的先进经验，吸收了现代司法理念和原则，是一部好法律。

可是，从1957年6月起，风云突变。1957年7月，毛泽东的文章《一九五七年夏季的形势》发表，改变了地方各级人民法院的地位——地方各级人民法院依然是同级人民政府的下属部门(法律上没有照此修改)。在疾风暴雨的反右派运动中，宪法和人民法院组织法规定的司法原则遭到了错误的批判。人民法院组织法遭此厄运，从此一蹶不振。

直到1966年“文化大革命”中，根据宪法产生的国家主席也被打倒，“砸烂公检法”后，在全国范围内各级人民法院变成各级公安机关军管会下属的“审判组”。宪法和人民法院组织法都被彻底践踏了。

直到十一届三中全会之后，法制建设才再次重新开始。

四次修订

1979年2月，五届全国人大常委会第六次会议决定设立以彭真为主任的法制委员会，协助全国人大常委会加强法制工作，承担起加快立法的繁重任务。从这时起，在彭真领导、主持下，花了三个多月的时间就出台了七部法律，迈出了新时期社会主义法制建设具有奠基意义的关键一步。

在七部法律中，就有人民法院组织法，起草由最高法院负责。彭真在《关于七个法律草案的说明》中指出，1979年人民法院组织法是在1954年人民法院组织法的基础上修改的，“重申法院独立进行审判，只服从法律等原有的重要规定”。

草案针对1954年人民法院组织法主要进行了两方面的修改。总则中的修改集中在四个方面。在专门法院的规定中，增加铁路法院和水上法院；在法院独立进行审判之后，增加法院审理案件“不受任何机关、团体或个人的干涉”（此前1975年和1978年的宪法曾取消独立审判只服从法律的规定）；在一切公民“适用法律一律平等”之后，增加规定“不允许有任何特权和歧视”，强调了人人平等的审判原则。另外，在条文中，增加了最高法院享有司法解释权的规定。

随后，最高法院和全国人大共同研究，对法院的任务、辩护制度、陪审制度和错案纠正等方面又做了一些修改。补充了“各级法院对于当事人提出的已经发生法律效力的判决和裁定的申诉，应当认真负责处理”，“保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”等。1979年7月1日，该法通过。

>>中华人民共和国最高人民法院门前 王江 摄

1983年，该法再度修改，涉及了几个关键问题。从时任全国人大常委会秘书长、法制委员会副主任王汉斌作出的《关于修改“人民法院组织法”“人民检察院组织法”的决定和“关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定”等几个法律案的说明》可以看到详细情况。

其中，“人民法院独立进行审判，只服从法律”修改为：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”原先法律中，第一审案件的合议庭都要有陪审员参加，“在实践中有许多困难，特别是请有法律知识的陪审员困难很大，严重影响审判工作的进行，要求作比较灵活的规定”，因此,将该款修改为“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判”。并相应删去第九条关于人民法院审判第一审案件实行人民陪审员陪审的制度的规定。

而因为“严打”的背景，原先法律中的“死刑案件由最高人民法院判决或者核准”改为“死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使”。同时，在专门法院的规定中，删去铁路运输法院、森林法院等，以军事法院等专门法院替代。在这次修改中，还首次增加规定“审判人员必须具有法律专业知识”，等等。

而人民法院组织法是在“文革”刚刚结束不久制定的，虽然经过1983年的修改，其时代局限性随着社会的发展仍逐渐显现。例如，各级法院设置的地方化导致的地方保护现象，法官管理的行政化导致法官的独立无法完全得到保障等等。适应社会发展的需要，反映广大人民群众对司法公正和司法效率的要求，成为修改人民法院组织法的理由和动力。

1986年12月2日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》对人民法院组织法再做修订。

学界认为，1983年、1986年的修订主要集中于四点：一是对实践中固定做法的事后确认。二是结合实际情况和其他法律规定对原规则进行的修订。三是对于争议较大或改革方向不明确的规定予以删除，留待未来进行改革。四是确定死刑复核权的归属问题。

2006年，人民法院组织法修改提及了死刑复核权：死刑复核权统一收归最高法院，旨在确保死刑的正确适用和减少冤杀错杀。而这也是2006年修法时唯一修改的一条。

不难发现，法律的修改和历史背景有着千丝万缕的联系，而法条也很难不带有历史的烙印甚至是伤痕。回顾历史上人民法院组织法的沿革和曾经的变迁，其实也是在以另一种方式回顾共和国的历史。时代的脉搏反映在法律上，而法律的制定又是无数人辛勤工作的结晶。于是，在2018年的金秋时节，人民法院组织法完成了第四次修订工作。

回顾历史，珍惜现在，才能更好地把握未来。