赵坚

摘要：国家公园是目前国际上最重要的自然保护地类型之一。党的十九大报告明确指出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。这是继《建立国家公园体制总体方案》公布之后，对国家公园定位和作用的进一步明确，指明了新时期我国生态保护的重要方向。近年来，面对日益严重的环境问题，我国提出了以建设生态文明为基础的国家公园体制，试图通过以建立国家公园体制的方式，达到经济效益与生态效益的平衡发展。本文主要从国家公园的内涵与认知、国外建设国家公园以及推进国家公园体制机制建设的现实路径三个方面对盐城国家公园体制建设进行分析和研究。

关键词：生态文明；国家公园；生态效益；体制机制；平衡发展

“加快生态文明制度建设，建立国家公园体制”，这是党中央关于国土空间分功能使用和文化与自然遗产地管理思路的重大创新，对于按照主体功能区定位分类保护国土、改善遗产地保护利用、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化需求有重大意义。开展国家公园建设，是中国生态文明建设的重大实践，也是一种全新的体制探索。

一、国家公园的内涵与认知

国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。这类自然保护地提供了环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娱乐和参观的机会。国家公园是由国家划定和管理的自然保护地，旨在保护有代表性的自然生态系统，兼有科研、教育、游憩和社区发展等功能，是实现资源有效保护和合理利用的特定区域。世界上最早的国家公园是1872年美国建立的黄石国家公园。

对国家公园，目前许多人在概念认识上比较模糊，尤其许多做生物多样性保护的专家，也把国家公园等同于价值较高的自然保护地。事实上，单从数量而言，存在这样一个关系：文化与自然遗产地>自然保护地>国家公园。自然保护区绝对不同于国家公园，其有两方面区别：自然保护区强调保护，而国家公园强调保护利用兼顾；自然保护区是生态系统发挥功能和保护生物多样性的平台，其景观价值不一定高，而国家公园必须具有国家级的景观价值（当然也可能伴生较多的生态服务功能）。从世界文化与自然混合遗产武夷山就能明显看出二者区别：作为遗产一部分的武夷山自然保护区，是中国生物多样性的宝库保护区中约有哺乳动物100余种，占全国同类动物总数的1/4；鸟类约400余种，占全国总数的近1/3，但已停止开展商业性大众旅游；同样作为遗产地一部分的武夷山风景名胜区，生物多样性价值一般，风景秀丽，是武夷山游客的主要目的地。这两个区域边界，相距30多公里，明显是两类资源价值和功能不同的遗产地。

尽管原建设部在1980年代末与美国国家管理局初次交流时，就将中国的国家级风景名胜区译为China national park，并逐渐在国际交流与合作中成为外方广泛认可的中国国家公园管理机构，但无论中央的“三定方案”还是相关法规，均没有明确风景名胜区是中国的国家公园。2008年，国家林业局同意将云南省作为国家公园建设试点省份，以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作。同年，环保部和国家旅游局选择黑龙江省伊春市汤旺河区进行国家公园建设试点，并为汤旺河国家公园授牌。

“建立国家公园体制”的重点在于体制，即通过新的管理体制实现国土空间的分功能使用，统筹解决管理问题。但从既有相关试点工作来看，其在体制建设上难言成功。例如，自2008年起，国家林业局进行了国家公园试点省建设（云南省），环保部和国家旅游局共同挂牌了汤旺河国家公园（黑龙江省），环保部还于2014年初批复了某些地方试点建设国家公园的要求。这两方面试点，迄今已近6年，但对遗产地的管理，基本上是新瓶裝旧酒，在《决定》要求的“国家公园体制”上并无创新。绝大多以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地，仍然沿袭现有其他类遗产地管理体系的体制机制，没有保护好、没有服务好、没有经营好等遗产地管理的共性问题基本没有得到缓解，有的地方不当经营现象还更加严重。开展这些试点工作的地方政府，本质上还只是看重国家公园品牌的经济效益，试点情况既不规范、也不公益。这样，无论国家公园还是国家公园体制，在中国大陆仍然处于事实空缺状态。

二、国家公园建设的域外经验

从国际经验来看，强调公益性的国家公园体制可以在一定范围内缓解这些问题，也是国际公认最佳的处理保护与利用关系的遗产地管理方式。尽管从世界范围来看，不同国家的国家公园体制存在一定差别，建立最早、公认较好的美国国家公园体制基本可以作为典型代表，其特点有三：一是公益性理念，即根据遗产资源的价值、权属等明确遗产资源的管理使命，确保公益性；二是分功能区管理且经营利用的空间范围和业务范围明晰，大范围保护、小范围利用，餐饮、住宿等消费弹性较大且不属于基本公共服务的服务以商业经营方式提供；三是与理念和范围相适应的管理单位体制、资金机制、经营机制和监督机制，如公园的所有经营活动都采用特许经营机制，以避免公园管理机构既是运动员又是裁判员、损害公益性的情况出现。又如公园运营主要由联邦财政支持（占其运营资金的约70%），门票、特许经营收入和社会捐赠只是补充，使得所有公园都能做到票价低廉（10美元左右的多日通票），国民进入国家公园成为基本公共服务。

阿根廷政府花数十年时间，探索出旅游开发与生态保护平衡发展的国家公园体制建设之路。阿根廷国土集中了热带、温带、亚热带、亚寒带、副极地等多种气候，是世界物种和自然资源多样性的大国之一。为了保护本国丰富的自然资源和生态环境，早在二十世纪初，阿根廷就开始兴建国家公园。1903年，每年的11月6日定为全国国家公园日。1934年，阿根廷第一座国家公园正式对外开放，并于当年成立专职管理机构——阿根廷国家公园管理委员会。到目前为止，阿根廷有关建立国家公园和完善生态保护体系的法令法规已有百余项，截止2016年10月底，加上200多个省级生态公园和自然保护区，阿根廷国家公园体系下辖的保护区面积已占到国土总面积的约7%。阿根廷国家公园建设的资金分为三部分，占大头的是联邦政府每年数百万美元的拨款，占到体系运营费用的58%，还有37%的经费来自公园门票和旅游服务收入，其余5%左右则依靠商业赞助等。联邦政府既负责国家公园的主要经费来源，同时也直接负责国家公园的开发活动。阿根廷政府在国家公园的开发上坚持着旅游开发与生态保护的平衡发展的理念，在这方面，专业的公园管理人员发挥着重要的作用。国家公园管理员团队不仅需要做园区的规划工作，还要进行保护自然资源的科研工作，以及引导和管理游客、协调旅行社和旅游开发者与公园之间的关系。在国家公园内，有一组管理员每天要记录野生动植物种群变化和旅游活动对其的影响。另外的人要为游客服务，包括监督和制止一些因旅游引发的对公园和自然生态的破坏行为。”1934年，就专门确定每年的10月9日为全国公园管理员日，之后又成立了国家公园管理员培训学院。目前阿根廷许多地区都建有国家公園管理员培训学校，一些大学还开设了国家公园管理专业。学员必须通过生态保护、生物学、野外救援、旅游管理、人际关系学、历史等多种学科的专业考试才能毕业。全国每年能从这个专业毕业的学生不超过50人。阿根廷政府致力打造世界上最好的生态保护体系。总统把这一建设列为联邦政府的优先工作之一，并明确表示要把阿根廷的生态环境保护打造成世界一流水平，为实现这一目标政府正不断扩大对这一领域的投入与支持。

与域外地区国家公园比，我国目前遗产地管理的统一、规范程度较差，公益性难以得到管理体制机制支持。考虑到我国属地化管理的遗产地在土地权属上的复杂性、财政资金投入方面的不足，以及遗产地内部分布有数以千万计的原住民，建议以“统一、规范、高效”为原则开展国家公园管理体制建设示范试点，按“存量自愿优选、增量严格甄选”的原则确定试点范围，尝试建设中央单一部门综合管理与属地化日常管理相结合的国家公园管理体制。由国务院明确（或设立）国家公园主管部门，统一负责国家公园管理制度的制定和审批、监督等综合管理工作，并安排与国家公园规模和日常管理需求相适应的专项资金。建议由中央综合部门牵头，联合相关部委，共同制定《国家公园体制建设行动计划》，其中详述以“统一、规范、高效”为原则的体制愿景、准入标准、分阶段工作目标并指定主管部门，将其作为落实“决定要求”相关工作的主要依据。

三、推进国家公园体制机制建设的现实路径

1.鼓励先行先试，推动完善立法

到目前为止，我国还没有一部关于自然保护区或者森林公园等保护地的国家层面的法律，因为自然保护区涉及森林、湿地、荒漠以及海洋等区域，虽然研究自然保护多年的学者以及政府部门都在积极推动，但综合各种原因，难以统一成一部完整的法律。我国目前自然保护区管理依据的是《自然保护区条例》以及相关的《土地管理法》《环境保护法》以及《海洋保护法》等，国家公园体制应该是我市自然保护事业发展的一个契机，制定出一部综合的法来适应当前自然保护形势，既是理顺管理体制，也是给予保护工作者巨大的工作动力。我市自然保护地各级管理部门，积累了丰富的管理经验，为国家公园体制奠定了良好的实践基础。要不断推动自然保护事业走向管理科学化、建设标准化、科学研究系统化的健康发展道路，为《国家公园法》立法提高重要的样本经验。

2.注重生态补偿，协调多方利益

由于我国国情与国外任何国家都没有重合或者相似，最重要的一点是，我国人口密度大。我国自然保护区建设初期，并没有过多考虑县区的利益，很多土地权属问题、生计资源供给问题等都形成了历史遗留问题。经历多年自然保护区管理工作的开展，解决了部分保护过程中的纠纷，但并没有从根本上解决县区对保护区资源的依赖，也在一定程度上造成了周边居民进入保护区偷猎野生动物以及采摘珍稀植物等破坏行为。究其原因，还是我国自然保护体制存在一定问题，一方面是保护区管理部门，另一方面是地方政府，不管是生计还是生产，二者都没有及时关注社区的利益，比如，保护区动物损害农户生产的庄稼，保护区认为按照《自然保护区条例》当地政府应该负责赔偿；然而当地政府认为自然保护区管理局应该负直接责任，互相推诿。此外，森林公园等形式的旅游保护地，也没有考虑分享旅游收益给社区居民，这也造成了有的通往森林公园的必经之路被当地居民破坏；也有部分周边社区以“农家乐”形式开展的乡村旅游业存在过度收费问题，多种原因导致有的国家森林公园由于经营收益分配问题处于瘫痪状态。因此，国家公园体制应该考虑当地社区居民的利益，当地居民是建设国家公园的重要参与者以及政策的执行者。国家公园带给当地居民一定的利益，当地居民主动建设国家公园，这应该是理想的发展模式，从而走出一条具有盐城特色的国家公园体制道路。

3.广拓投资渠道，倡导社会参与

所谓全社会参与，就是“让公众进得来，再次愿意来”。就目前来看，我市已有的国家公园试点票价过高，一是不会激发公众参与建设管理的积极性，比如森林国家公园，就目前的游憩行为来看，仅仅是一种休闲的旅游行为，并没有得到生态环境保护的有效教育，人们也没有自觉把自然保护的理念传递给周边人群；二是企业家对国家公园的投资意愿不强，绝大部分自然保护地受捐助资金主要来自非政府组织，这也说明，我国目前保护体制存在一定问题，公众目前并没有主动意愿参与保护地的建设与发展。我市生态文明体制的构建，离不开公众的积极参与，国家公园体制作为生态文明体制的“排头兵”，应该培育公众的生态文明自醒意识，倡导全社会的生态文明自觉行为，建立有利于生态文明的自律机制。那么如何倡导全社会参与建设国家公园，一是低票制，制定科学的发展路径；二是广泛宣传，利用互联网以及多媒体，向全社会宣传国家公园体制的理念。因此，保障公众对国家公园建设管理的知情权、监督权和参与权，是把国家公园体制建好的充分条件。

4.整合生态功能，推进试点工作

我市保护地体系重构涉及国家中长期生态安全保障和人民游憩福利保障，涉及自然遗产资源管理格局以及多主体多层次的利益调整，是一项意义重大而又艰巨复杂的工作，絕不能操之过急，首先要开展小范围的试点工作。目前来看，最有条件建设国家公园的区域，当属国家重点生态功能区。如国家级麋鹿保护区、珍禽保护区，一是由于生态保护良好，拥有我国重要基因库资源；二是人口较少，便于保护并延续生物多样性。既整合目前保护区生态人为破碎化，也可以把生态保护文化推广全世界，促进中国和世界的交流，必将带动区域经济的发展。

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