王南英

摘要 本文阐述了乐都县退耕还林（草）工程的实施情况，介绍了其采取的主要措施，总结了其取得的成效，分析了存在的主要问题，并提出了相应建议，以期为该县退耕还林（草）工程的实施提供参考。

关键词 退耕还林工程；实施情况；措施；成效；问题；建议；青海乐都

中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）10-0188-03

乐都县位于青海省东部，青藏高原与黄土高原的交界地带。总面积3 050 km2，年平均降雨量为335.4 mm，年平均气温为6.9 ℃，海拔在1 850～4 480 m之间，无霜期144 d，属典型高原气候。境内地形大致呈两山夹一川，南北两山山峦起伏，山高坡大，沟壑纵横，多为荒山秃岭，植被稀疏，县辖8个镇14个乡369個行政村，总人口29.14万人。其中农业人口25.04万人，占总人口的85.93%。乐都县是以干旱山区为主的农业县，全县退耕前共有耕地4.18万hm2，其中山地33 533.33 hm2，占总耕地面积的80.22%；水浇地8 266.67 hm2，占总耕地面积的19.78%；人均占有耕地1 433.33 m2。

近年来，乐都县抓住西部大开发的契机，坚持生态发展战略，大力实施退耕还林（草）工程，把退耕还林（草）工程作为加强生态环境建设、贫困山区农民脱贫致富的有效途经来抓，经过4年的努力，乐都县退耕还林（草）工程取得显著成效。

1 退耕还林（草）工程实施情况

自2000年乐都县被确定为全国174个退耕还林（草）试点县后，全县各级党委、政府紧紧抓住这一有利时机，认真贯彻党中央提出的“退耕还林还草，封山绿化，以粮代赈，个体承包”的方针，提高认识，强化领导，广泛宣传，精心组织，狠抓落实，工程建设步伐稳步推进，并取得了可喜成绩。

1.1 任务完成情况

2000—2003年省、地下达乐都县退耕还林任务1.5万hm2，实际完成15 333.33 hm2；下达周边荒山造林任务16 266.67 hm2，实际完成16 733.33 hm2。其中，2003年下达退耕地造林任务5 933.33 hm2，实际完成5 933.33 hm2；下达周边荒山造林任务4 266.67 hm2，实际完成4 266.67 hm2，涉及17个乡镇、191个村、16 308户、73 319人。2002年是国家正式启动退耕还林（草）工程的第1年，下达退耕造林任务2 400.00 hm2，实际完成2 400.00 hm2，工程涉及12个乡镇、100个村、6 782户、30 573人。2001年下达退耕还林任务2 000.00 hm2，实际完成2 200.00 hm2；下达周边荒山造林任务3 666.67 hm2，实际完成3 533.33 hm2，工程涉及16个乡镇、113个村、8 375户、29 313人。2000年下达退耕造林任务4 666.67 hm2，实际完成4 800.00 hm2；下达周边荒山造林任务6 000.00 hm2，实际完成6 533.33 hm2，工程涉及21个乡镇、146个村、13 861户、54 729人。

1.2 退耕还林补助款拨付及粮食发放情况

2000—2003年，退耕还林（草）工程补助款累计拨付5 840.34万元，其中，2000年1 416.7万元，2001年2 048.5万元，2002年1 122.57万元，2003年1 252.57万元。国家下拨的补助款已全部兑现到退耕户手中。4年来退耕还林还（草）补助粮实际共发放45 130 t。

2 主要措施

2.1 强化领导，切实落实责任

一是实行县政府一把手负总责，统一领导，乡镇主要领导分级负责制度。把目标、任务、资金、粮食责任逐级落实到乡镇和有关部门，具体到村、社、农户，县、乡镇都成立了退耕还林（草）工作领导小组，明确工作职责，确保退耕还林（草）工程组织领导。制定下发了《乐都县退耕还林（草）领导小组及各成员单位工作职责》，形成了各部门分工负责、通力协作的工作机制。林业部门负责技术指导、种苗服务、规划设计、工程管理、组织检查验收，财政部门负责粮食兑现和资金拨付及管理，乡镇负责具体组织计划和实施。二是实行目标管理负责制度。把退耕还林（草）工作列入乡镇政府和县直有关部门目标责任考核内容，县政府与各乡镇签订《退耕还林（草）工程目标管理责任书》，对退耕还林（草）实行“一票否决制”。乡镇政府与驻村干部、驻村干部与村干部、村干部与农户层层签订责任书，林业局长与技术员签订技术承包责任书，明确了各自抓落实的责任。三是严格实行督查制度。成立了县级督查组，对全县退耕还林（草）工程进行全面督查，业务部门成立了技术督查组，对全县退耕还林（草）工程进行督查。四是实行了县委、政府主要领导谈话制度。五是制定了便于操作的各项规章制度。相继制定和完善了《乐都县退耕还林（草）资金管理办法》《乐都县退耕还林（草）工程质量管理办法》《乐都县退耕还林（草）粮食管理办法》等，做到了退耕还林（草）工程有章可循，并从制度上调动了各方面抓落实的主动性。

2.2 注重质量，严格工程管理和资金管理

一是资金管理上实行专户储存、专人管理、专账核算。二是严格执行工程监理制、项目法人制、工程投标制和资金报账制，实行行政领导和法人造林质量责任追究制。在设计管理上实行造林项目设计质量责任制；在工程项目上要做到“五统一”，即统一上图立档、统一检查验收、统一施工作业、统一质量标准；在检验验收管理上，实行 “谁检查、谁签字、谁负责”和定点、定人的工作责任制。三是严把苗木质量、栽植质量和检查验收关。目前，乐都县国有林业苗圃、湟水林场中心苗圃、岗沟熊沈家苗圃、高庙海豚及新盛苗圃己成为退耕还林（草）苗木生产供应基地，全县育苗面积达252 hm2，年出圃各类苗木1.8亿株，年产值达800万元。为了做好苗木调运工作，确保林木种苗质量，组织县种苗站、森林防预站技术人员按照《青海省林木种子质量分级标准》和《青海省主要造林树种苗木标准》对全县使用的种子苗木进行全面自查和复查，苗木在出圃前按标准分级包装，建立种苗质量档案；对未分级的苗木不检验、不检疫、不挂标签、不调运，严禁不合格的苗木出圃、种子出库；严格执行林木种苗生产经营许可证和“两证一签”制度，实行林木种苗层层交接签字制。县、乡、村、社、户对种苗的分级、检验、检疫、运输、分发、领取等各个环节实行签字交接制度，如在上一环节出现问题，则下一环节拒绝签字接受。通过上述措施，确保了林业工程种苗质量。四是科学规划设计。坚持按计划任务和规划进行作业设计，认真推行项目管理制度，按设计组织施工，按设计和施工检查验收，彻底纠正过去的粗放造林行为。同时，突出项目区建设，以乡镇或流域为单元，坚持整退整还，突出重点、集中连片。

2.3 广泛宣传，突出实用技术服务指导

组织动员领导干部深入基层宣传政策。向各乡镇发放《退耕还林宣传手册》8 000册和配套光盘23张，印发《林业法规选编》500册，内容包括《森林法》等22部林业政策法规。印发1 500份《退耕还林条例》，将《禁牧令》张贴于人口密集地方。要求每个退耕村至少召开2次由80%村民参加的退耕还林（草）宣传培训会。通过宣传，工程建设逐步规范化，退耕还林（草）工作由最初的“要我退”逐步变为现在的“我要退”，形成了许多乡镇纷纷申报退耕还林（草）计划任务的良好局面。同时，在2003年的各项林业生产中，乐都县充分发挥林业部门的职能作用，开展了全方位的服务工作。一是抽调运逾30名技术人员驻点进行技术指导，实行技术责任追究制和技术干部包乡镇责任制，严格奖罚制度。具体工作中，按照“退得下、还得上、稳得住、能致富、不反弹”的原则，因地制宜、适地适树，实行科学造林种草，实施了以选育良种壮苗和优良树（草）种为重点的科技项目和以抗旱造林技术为重点的林业使用技术推广项目，将容器育苗、ABT生根粉等科技成果应用于工程建设。二是注重采取科学整地方式，提倡鱼鳞坑整地、汇集径流、反坡整地。三是通过多种形式对林业站站长和林业技术人员进行技术培训，努力提高其指导农村群众应用各种技术种草种树的技能，提高了工程质量。

2.4 严格兑现，公开办事程序

认真贯彻执行国务院〔2000〕24号、〔2002〕10号文件精神，制定了《乐都县退耕还林（草）粮食供应管理办法》，认真落实“三补二稳定”的退耕还林（草）政策。各乡镇根据各自实际，因地制宜地制定出具体的政策措施，在“谁的地谁退、谁的荒山谁治、谁治谁退谁受益”的前提下，有的乡镇退耕户采取亲友邻里相互帮忙及雇人等办法进行整地造林，有的乡镇组织专业队来完成荒山造林任务。公开办事程序，严把政策尺度关。与农户签订合同，同时按照土地使用证签订合同书。但在兑现退耕粮款时，大于合同面积的按合同面积兑现，小于合同面积的按验收时实际丈量面积兑现，并将粮款兑现情况在乡、村政务公开栏中进行了张榜公布，公开接受群众监督。认真解答群众来访来信，严肃查处违反政策行为。对在退耕还林（草）工作中违规、违纪的15名党政干部进行了严肃处理，给予了党纪、政纪处分，确保了退耕农户利益，有效推进了退耕还林草工作。

2.5 狠抓管护，注重工程建设效益

在各项林业工程中，按照国家林业局提出的“严管林、质为先、慎用钱”的要求，对工程实行工程化管理，严格实行工程建设监理制、项目法人负责制。监理人员对退耕还林还草工程从种苗、整地、造林、管护到粮款兑现等全过程实施跟踪监督，对每个环节进行签字验收，并分阶段向林业局退耕办提供监理情况报告，对不符合规范和质量要求的下达整改通知书，责令限期改正，从而保证了工程质量。同时，加强了财务管理，保证工程建设资金及时到位和使用安全。对经检查验收合格的退耕还林还草地，及时进行土地变更，发放林权证。对于管护工作层层签订责任书，建立县、乡、村3级管护网络，县上成立退耕辦、乡镇成立管护站。针对2003年造林种草地鼠、兔、鸟害严重的实际情况，通过由县林业局和畜牧局补助资金的方式，广泛发动群众采取人工、器械、药物等防治措施，提高了防治成效，确保退耕还林还草成果[1]。

3 主要成效

从近年来退耕还林（草）工程实施情况来看，以“以粮代赈”的方式实施退耕还林（草）已深入人心，得到广大群众的普遍欢迎，积极性空前高涨，这一德政、民心工程已充分显示出对全县生态建设的巨大推动作用。

3.1 解决干旱山区群众的温饱问题，增加群众收入

通过实施退耕还林（草）工程，常年处于“十年九旱”“十种九不收”境地的山区群众获得了稳定的粮食供应，有效解决了温饱问题。由于退耕还林（草）工程的实施，大量减少了对土地的投工量，同时也推动了劳动力的合理转移，使群众可以进行各种形式的劳务输出，劳务经济有了一定程度的发展。2000年，全县共输出农村剩余劳动力7万人（次），2003年达8.1万人（次），较退耕前多输出1.1万人（次），按1 000元/人计，可增加劳务收入1 100万元。

3.2 增强森林资源储备，改善生态环境

工程实施以来，全县新增造林面积3.21万hm2，土地资源得到了合理利用；在项目区大力倡导封山禁牧、舍饲圈养，有效保护了生态环境。同时，广大干部和群众在造林种草的实践中受到了深刻的教育，大大增强了绿化意识、生态意识及可持续发展意识，激发了造林种草、绿化家园的积极性[2]。

3.3 带动多产业的开发，形成多业发展的良好态势

工程实施后，乐都县苗圃面积由2000年前的117.33 hm2增加到目前的252.00 hm2，其中经营面积3.33 hm2以上的固定苗圃8处，每年有逾1 000名农户从事育苗生产，年出圃商品苗达8 000万株以上，全县育苗纯收入每年800万元。同时，以退耕还林（草）为契机，畜牧业发展稳步推进。目前，全县退耕地里的苜蓿等牧草长势良好，草产量逐年提高，为进一步发展舍饲圈养提供了保证。

3.4 深化产权制度改革，带动非公有制林业经济快速发展

自工程实施以来，全县涌现出造林大户13户，造林面积达到1 200 hm2。同时，退耕还林后颁发的林权证延长承包期至50年，一次性将收益权、使用权、经营权下放到个人，调动了群众参与林业生态建设的积极性[3-4]。

3.5 初步培植了后续产业

乐都县在突出生态效益的前提下，科学地选择和发展了部分生态、经济效益兼优的树木品种和草种，通过多种形式还林还草，多模式配置，实现立体经营，在不影响生态效益发挥的情况下，取得了一定的经济效益[5-6]。一是通过采取林草间作，有利推进了农区畜牧业的发展。二是通过林药间作，全县可增加大黄、板蓝根等药材533.33 hm2，有效增加了农民收入。三是结合实施退耕还林（草）工程，大力调整产业结构，利用集雨水窖大力发展山地温棚。目前，乐都县累计兴建山地温棚2 205栋，按每棚收入1 500元计，仅此一项增加收入330.75万元。同时，退耕还林（草）工程的实施带动了饲草加工业、森林旅游业等相关产业的发展，生态、经济协调发展的特色经济逐步形成。

4 存在的问题

从总体上看，乐都县退耕还林（草）工程进展良好，但由于生态建设是一个全民参与、涉及千家万户的系统工程，仍然存在着一些不容忽视的问题，主要表现在以下4个方面。一是由于乐都县退耕还林（草）地面积逐年增大，部分农户防护意识薄弱，加之人员编制和管护经费缺乏，致使退耕还林（草）管护难度加大，仍然存在重造林轻管护的现象，同时退耕地鼠、兔、鸟危害严重；二是由于2000—2002年乐都县连续3年遭受了干旱灾害，对退耕还林（草）的成活造成了较大影响；三是管护、补植、补种经费缺乏，无法及时进行补植和补种；四是目前只有造林投资，而没有管护、防火、抚育等方面的投资，影响了造林保活率。

5 建议

为了确保退耕还林（草）工程顺利建设，今后应做好以下工作。一是严格制订管护制度。认真总结退耕还林还草试点工程管护经验，按照风险共担、权利一致、义务平等的经营原则，把乡镇、村社、农户三者的责、权、利有机结合起来，完善乡规民约，健全管护制度。对重点区域要尽快实施网围栏管护工程[7-8]。根据确定的禁牧区，严格禁牧措施，确保建设成果。同时，重点加强对退耕还林（草）地块及其他工程区的鼠兔鸟害防治工作。二是抓好林木种苗建设工作，努力推动种苗向产业化、基地化方向发展[9]。三是切实抓好森林防火工作。根据2003年雨水多、林草茂盛的实际情况，本着防患于未然的原则，认真做好森林防火工作，确保退耕还林还草成果[10-12]。

6 参考文献

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