行政区划是行政区域划分的简称，随着国家的产生而产生，国家为了进行分级管理而实行区域划分。行政区划不论何种类型的国家，行政区域的划分总要符合统治阶级的根本利益，同时顾及政治、经济、文化、民族、地理、人口、国防、历 史传统等多方面的因素。区划调整有利于实现行政区划科学化，是适应现代经济社会一体化发展的必然要求，事关一个国家或地区的政治稳定、经济发展、社会进步与生态文明可持续。

一、国内外行政区划调整的四种主要模式

（一）都市区发展模式。此模式在发达国家起步较早。美国在20世纪30 年代，提出大都市区发展方向，60年代在都市区成立政府组织。日本在50 年代，进入快速城市化时期，用 3 年左右时间增设了 213 个市。韩国在 60 年代，也将 140个县正式设置成一级正式行政区划单位。90年代，这一模式逐渐成为欧洲国家的热点课题和主要模式。

（二）城市化推进模式。改革开放40年来，我国行政区划伴随着城市化进程调整频繁，主要有三种类型。撤县设市，1980 年以前，主要是采取“切块设市”，增加了管理层级；1980 年以后，实行整县改市，使我国设市数量由 1980 年的 223 个迅速增加到1996年的666个；1997 年冻结撤县设市的审批。地市合并与撤地设市，1983 年，随着市领导县体制的全面试行，我国地级政区从1980年的209個下降到2007年的50 个，地级市则从102个上升为283个，该模式模糊了城市行政区与地域性政区的界限。撤县（市）设区，进入 90 年代后，随着城市的快速发展和城市数量增多，撤县（市）设区成为解决这一问题的重要行政手段，我国市辖区数量由80年代的551个增加到新世纪的856个。

（三）功能区提升模式。该模式主要是根据国家战略布局，从疏解大城市功能出发而采取的模式。比如，国家刚刚批准设立的雄安新区，是国家从京津冀协同发展、拓展京津冀发展空间、疏解北京非首都功能的战略布局出发，探索人口经济密集地区优化开发的新模式，远期控制区面积约2000平方公里。国家设立重庆市，目的是以重庆作为推动西南发展大局之变的“战略支点”，提升重庆作为长江经济带和西部地区中心的双重聚散功能。同时，解决四川人口过多和行政区划过大给行政管理和发展带来的困难。

（四）市辖区范围调整模式。由于历史沿革、文化差异、自然条件等原因，不利于城市建设的统一规划和管理，需要进行必要的调整，主要包括局部分割、整体划转等模式。比如，2011年巢湖撤市一分为三，2004年合肥市长丰县7乡镇划归淮南市，均属于局部分割。再比如，2016年寿县整体划归淮南，属于整体划转，目的是保持历史文化的完整性，注重发挥淮南的辐射带动作用。

二、淮南市历次行政区划调整的利弊得失

淮南作为我国重要的新型能源基地、安徽重要工业城市，先后经过5轮行政区划调整。第一次是1949年，淮南解放，中共中央华东局决定在淮南三镇的基础上设立淮南煤矿特别行政区，随后改设为淮南矿区、县级淮南市、省辖淮南市。第二次是1977年1月，凤台县由阜阳专区划入。第三次是1999年11月，批准成立毛集社会发展综合实验区。第四次是2004年7月，长丰县7个乡镇划入淮南市。第五次是2016年1月，寿县划归淮南市管辖。

经过5轮行政区划调整，不仅为淮南增加了新的元素，而且给淮南发展注入新的活力。一是拓展了城镇发展空间，增加了人口红利。在淮南市的5次行政区划调整中，有3次增加了行政区划面积和人口，累计增加面积4586平方公里，占全市总面积的82.9%，累计增加人口200余万人。其中凤台县划入，增加面积1100平方公里、人口约50万；山南7乡镇划入，增加面积482平方公里、人口约20万；寿县划入，增加面积2986平方公里、人口约137万。二是保持了自然资源统一，丰富了历史文化。凤台的划入，既增加了大量的煤炭资源、水资源和耕地资源，又丰富了州来文化、花鼓灯文化、道教文化。山南7乡镇的划入，使舜耕山、高塘湖等资源保持了完整性，丰富了淮南的舜耕文化和农耕文明。寿县的划入，改变了八公山、瓦埠湖等分而治之等不利局面，丰富了楚汉文化、淮南子文化、豆腐文化、八公山文化，使淮南的历史文化脉络更加清晰、城市底蕴更加深厚，2016年寿县共接待游客435万人次，实现旅游收入31.5亿元，均增长10%以上。三是强化了政策支持，促进了经济社会发展。以寿县为例，划转一年多来，城乡面貌发生了可喜的变化。在政策支持上，据不完全统计，市级财政共支持县财政资金3.8亿余元。在惠及民生上，城市低保标准由4884元/年人提高到6000元/年人、农村低保由1920元/年人提高到3180元/年人、农村五保供养由2420元/年人提高到5760元/年人、集中供养标准由3600元/年人提高到5760元/年人、城乡居民基础养老金由840元/年人提高到960元/年人、退役士兵补助由4500元/年人提高到6750元/年人，惠及群众160万人次。在经济发展上，2016年在全省61个县市中，工业增加值增长15.1%，居全省第4，较上年前移31位；投资增长18.5%，居全省第16位，较上年前移30位；全社会用电量增长20.5%，居全省第7，较上年前移12位，这些指标表明寿县经济发展即期增长较好、发展后劲逐渐增强。四是推动了城市转型，迎来了新的发展机遇。山南七乡镇以前属于江淮分水岭地区，是合肥市经济相对落后、基础设施欠账较多、群众生活比较贫困、政策扶持相对较少的地区。经过区划调整，实现了从农村到城市、从落后地区到新城区的蝶变，2020年开发面积将达60平方公里，特别是高新区为转型发展提供强有力的平台支撑。寿县因六安市的国家级贫困县较多，受市里支持较小，逐渐被边缘化。划归淮南后，无论是重视程度还是支持力度都明显加强，特别是在合淮同城化规划引领下，在新桥现代产业园和寿县蜀山产业园等“桥头堡”的带动下，在济祁高速公路、商合杭高铁、新桥机场快速连接线等工程的推动下，将在转型升级方面迎来新的机遇。

从国内外的行政区划调整的动因、调整的方案及调整后的效果看，成效非常明显。同时，也存在一些问题，应该引起重视。一是头痛医头、脚痛医脚问题。有的地方没有从长远、全局上去考虑行政区划调整，调整方案缺乏前瞻性和全局性。比如，有些城区面积只有几平方公里或十几平方公里，发展空间过小的问题没有得到解决；有的三年搞两次行政区划调整，一会儿分一会儿合，劳民伤财。淮南市曾在区划调整上走过弯路，托管模式适得其反，造成许多不必要的浪费和影响。因此，新一轮区划调整必须深入调研、科学研究、统筹考虑，防止“头痛医头，脚痛医脚”。二是行政壁垒、体制不畅问题。划转后，既要解决跨行政区建设发展中出现的矛盾和问题，更要改进行政管理和公共服务的体制机制。但由于体制机制不顺，导致一些问题解决不彻底。比如，三和镇虽由高新区代管，但每年的1378万元的相关经费支出仍由田家庵区支付，园区税收分成机制虽有政策规定但未执行。山南7乡镇划转后，一些征地、拆迁工作由区里组织实施，导致权责不一致。由于高新区不是真正意义上的行政区，面临职能不全、人手不足等问题，却要承担着诸多行政区职能，有的工作部门要承担上级7-8个部门的职能，容易贻误工作，造成监管缺失。三是调整频繁、人心不稳问题。调研发现，广大基层干部不怕区划调整，最怕来回折腾。前两年，曹庵镇、三和镇、史院乡划为谢家集区后，群众在田家庵区享受的政策待遇没有了，导致群众极为不满；李冲回族鄉划归八公山区后，群众以前在凤台县享受的政策待遇没有了，导致群众上访不断，甚至引发社会不稳。四是主动对接、整体衔接问题。划转前后，因分属不同地区，许多工作衔接不畅。寿县以前作为国家贫困县，享受了国家、省和市的差别政策，划归淮南后，持续推进的相关措施需要进一步落实。国家和省在寿县落地的重大项目，必须全面承接，有些跟进举措和项目清单有待进一步对接。园区亟待扩容升级，土地指标不足。交通等基础设施欠账较多，城市轻轨布局要向寿县纵深延伸。公共服务设施建设仍需加强，村级卫生室建设标准偏低，卫生人才奇缺。如果体制机制不顺，容易导致政策短路、影响工作。

三、淮南市行政区划调整的分析与思考

1.统筹考虑区划调整与区域规划。科学规划是最大的资源，规划节约是最好的集约。虽然区划调整有效拓展了城镇发展空间，但如何规划好利用好这一空间、避免规划脱节、促进资源集约、形成区域整体，是区划调整后的关键。据预测，如果我市的城镇化率年均增长1个百分点，全市每年约新增城镇人口3.5万人，如按每新增1名城镇人口需要209平方米土地计算，每年城镇化用地需求将超过1万亩，远远超出《全市土地利用总体规划》，空间将难以支撑、发展将难以为继。为此，建议以“多规合一”试点为契机，按照城乡发展、规划、建设和管理一张图的总体要求，加快区划调整后的规划修编，争取国家尽快批复实施，实现空间规划和内容规划的统一，做到各部门、各专业的规划协调和行动统一，保障公共利益和稀缺资源的可持续利用。

2.统筹实施内部调整与外部调整。行政区划合理调整的目的是形成体系完整、结构完善、有效互动的城市系统，提升城市在区域层面整体实力。针对部分城区存在“有经济资源、无发展空间”或“有发展空间、无经济实力”等问题，建议立足当前、放眼长远、远谋近施，实施区划调整“两步走”。第一步，合并八公山和谢家集区。这两个区作为西部老城区，1961年之前同属一个区，特别是目前的八公山区规模和体量明显偏小，面积仅105平方公里，人口仅18万，行政成本较高。整合这两个区，既可以做大区域经济规模，预计每年降低行政成本1亿元左右。扩容毛集实验区，因毛集规模太小、功能极不完善，建议按照国家推行河长制的要求，从有利于治理焦岗湖水系出发，将颍上县环焦岗湖周边的乡镇划归毛集，加快打造国家5A级焦岗湖风景区，走旅游兴区之路。第二步，合并田家庵区和大通区，致力打造全国百强县区，提升县域综合竞争力。设立舜耕山区，保存山南7乡镇的完整性，破除体制机制上的制约，建立相对完整的区级管理体制，加快推动国家级高新区（山南新区）创建、合淮同城化和合淮工业走廊建设，疏解主城区的功能。

3.统筹推进新型城镇化与产城融合化。根据淮南市委市政府“1235”战略，加快城乡一体、产城融合和合淮同城“三化”进程是当前的重中之中。建议聚焦新型城镇化进程中的假性城市化、产业空心化等“城市病”问题，坚持走好资源型城市转型发展“六条新路”，努力形成以产兴城、以城促产、产城融合的发展格局。一方面，针对东部、西部、北部城区等空间不足、公共服务配套不足、发展动力不足和资源有效利用不足等问题，创新招商引资、“双创”等方式，复制上海自贸区、借鉴合肥出口加工区等政策，加快国家级经开区、省级新型煤化工基地发展，促进传统产业升级改造。另一方面，针对外围行政空间功能不优等问题，优化组团发展、轴向发展形态，以省级大数据战略性新兴产业基地、新桥现代产业园、蜀山寿县产业园为支撑，形成辐射周边、带动全局的支点，打造一批专业集群镇、特色产业镇。

4.统筹解决调整前与调整后的问题。城镇化的核心是以人为本，区划调整中的相关问题事关群众核心利益，必须以小见大、设法解决。建议成立区划调整的领导小组，一方面，负责推进新一轮区划调整工作，将重大问题纳入市深改组研究范畴；另一方面，全面梳理过去区划调整中遗留的问题，形成问题清单，专题研究解决，着力理顺体制机制。支持寿县“南工北旅生态县”建设，优化沿淮产业带、城乡一体化布局，在工业反哺农业、城市支持农村等方面加大支持力度；把交通作为拓展城镇发展空间的基础，推进商合杭高铁寿县站、新桥机场快速连接线、瓦埠湖大桥等重大交通工程建设；发挥寿县2处4A级、9处3A级景区等资源优势，在更大空间内保持资源的完整性，加强景区道路、人口集散中心、导服人员配套，打造古城·八公山5A级景区，将旅游业培育成支柱产业。立足寿县和山南7乡镇实际，在农业供给侧结构性改革和惠农政策上加大支持力度，提升均衡教育、公共服务和社会保障性资金投入，让更多群众共享区划调整的成果。

作者简介：丁昆（1967.9），男，中共淮南市委党校，副主任、副教授，研究方向：区域经济等。