张斌

为规范地方举债同时稳定经济，额外提高财政赤字率3个百分点很有必要。从国际比较看，财政赤字率与债务率和债务风险之间的关系较为模糊，从历史经验看，赤字率大幅上升也曾发生，并不危机政府信用。

2010年以来，中国全口径财政收支与GDP之比都有显著提升。具体来看，社会保障、住房和社会福利设施、医疗保健支出在总支出中的占比快速提高，经济事务支出占比大幅下降。税收收入和政府性基金收入在总收入中占比下降，社会保险基金收入、非税收收入和国有资本经营收入的占比上升。中国财政收支总量和结构的变化轨迹在向高收入国家靠拢，但也存在一些问题，最主要的是如何安排未来的财政赤字率。

中国一般政府支出/GDP当前处于31.5%，属于中等偏低水平，广义政府收入/GDP接近发达国家水平。

笔者用“财政缺口/财政收入”考察全国不同地区财政赤字相对规模的分布情况。结果显示，东南沿海及发达地区赤字率较低，东北地区以及西部地区赤字率较高。人口流入且经济增长较快的大城市赤字率偏低，人口流出且经济增长较慢的中小城市赤字率偏高。这一差异反映了不同地区在经济发展竞争当中的分化以及人口流动对经济的影响。

地方政府融资平台债务快速增长，2008-2017年年均增长率为29.3%，近5年年均增长率20.9%。2017年地方政府融资平台债务水平接近40万亿元。为此，笔者估计了未来不同情境下的债务情况与经济基本指标。

在情景一下，地方政府严格执行财政部23号文精神，全国每年保持3%左右的财政赤字率，如果不为地方融资平台中现金流较差的公益/准公益或者投资失败项目的债务兜底，2017年债务率为36.9%，2023年上升至43.2%；如果将上述负债纳入预算，2017年“并表”后债务率为67.4%，2023年债务率降至65.7%。

情景一并没有考虑基建投资大幅下滑及其对未来经济增长的影响，笔者在情景二中估算了基建投资缺口，并考虑其对GDP增速和债务率的影响。如果考虑到基建投资的大幅下降，2018-2027年间的GDP增速较基准情景下降20%-30%，真实GDP增速2023年降至4.4%（基准情景为5.4%），2027年降至3.4%（基准情景为5%）。名义GDP增速从2018年的8.1%降至2027年的4.6%，经济增速的大幅下滑将使得债务率上升。笔者估算，若政府承认各类隐性负债，则“并表”后的债务率将在2023年略微上升至70.8%，2027年上升至76.8%。

在情景三下，笔者假设预算内资金使公益/ 准公益类项目基建投资保持在名义GDP增速，做到该点要将赤字率保持在9%左右，债务率2023年将上升至91%，2027年上升至111%。

情景三当中的赤字率较高，如果将历史数据按照同样口径计算，中国也经常有8%-9%的赤字率情况出现。从国际比较来看，发达国家尽管经济增速和利率之间差距较小，对未来债务率的自动削减能力弱，但是过去10年平均财政赤字率很高。

2008-2017年期间，美国、日本、英国、欧元区、印度等经济体赤字率分别为6.9%、6.8%、6.0%、3.5%和7.8%，同期中国仅为1.5%。赤字率较低的欧元区出现了主权债务危机，而其他国家则幸免于此，可见从赤字率和债务率维度判断风险并不可靠。

23号文关上了地方政府不规范融资的“后门”，但还需打开“前门”。对于公益/准公益项目以及部分坏掉的项目涉及的负债，不要吝惜将其纳入公共财政体系，将财政赤字显性化有利于今后科学管理。为避免基建投资过度下滑并持续拖累经济增长，在保住23号文件工作成果的基础上，需要额外提高财政赤字率不低于3个百分点。

避免赤字率和债务率上升引发过高风险的关键不仅在于控制债务利率的高低，更重要的是债务所对应的投资是否真正发挥了作用。结合前述人口流動的选择与基础设施的规模经济，投资在人口流入的大城市或东部沿海地区往往更加有效。