路和平

摘 要 近年来，我国地方政府债务规模不断扩大，尽管从债务率和赤字率等角度来看尚未达到国际通用的警戒线，但存在严重的区域不平衡问题。虽然政府出台了各种有效措施，如规范债务发行、实行债务置换等，也确实取得了一定成果，但是债务风险的深层次问题依然存在。基于此，本文将从地方政府债务存在的问题着手，就如何提高地方政府债务风险防范水平提出有效的措施，以期从根本上降低地方债务风险。

关键词 地方政府债务 风险 问题 防范措施

一、当前我国地方政府债务存在的关键问题

（一）债务种类多元，地方债务管控难度大

根据审计署的审计结果，目前地方政府债务主要包括负有偿付责任、担保责任以及救助责任的债务这三种。按照发行主体的不同，地方政府债务又可以进一步划分为地方政府发行的普通债券，由地方政府发行用以项目建设的项目收益债券。这类债券的偿债来源主要是项目产生的经营性现金流，还有地方政府融资平台发行的债券，也称“城投债券”。按照政府行政级别划分，又可分为省级、市级、县级及所属的融资平台公司。“明渠”和“暗道”的现象均存在，有的地方还存在地方政府违规发债的行为。不管是从发行主体上，还是债券种类上，地方政府债务都呈现出多元化的特征，大大增加了中央政府管控的难度。

（二）地方经济增速放缓，地方债隐性风险增大

当前，我国经济增速已然放缓，进入新常态，经济发展模式与速度都在经历调整，经济发展已经进入中高速期，房地产行业也一度陷入低迷，这种现象不可能短期发生改变，地方政府往往也难以准确预测这种宏观经济因素的变化。但正是这种因素会对地方政府债务产生重大影响，在很大程度上直接关系到地方政府的偿债能力。一般来说，这时的地方政府财政收入的增速会受到一定影响，按照之前经济状况预测的债券到期后偿资金来源也会产生波动，尤其是土地财政一度是地方政府创收的主要途径。一旦地方债务到期，地方政府又没有足够的资金用于偿还债务，就会引起地方债权投资者对地方政府的怀疑，会降低他们对于地方政府的信任度。

（三）潜在区域风险加大了个别地区地方债显性风险

在党的十九大政府工作报告中，习近平总书记强调：“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”目前，在我国很多地区都存在金融风险的隐患与条件。就拿笔者所在的城市来说，早在经济繁荣时期，政府往往超前投资，不断加强基础设施建设，商业银行也不断对外放贷，民间借贷一度十分繁荣。但随着我国经济进入新常态，各种系统性金融风险开始出现，银行不良贷款率不断上升，民间借贷风险也不断增大，政府前期大量的投资形成了当前沉重的债务负担。

二、提高地方债务风险防范能力的有效措施

（一）构建与地方政府偿债能力相互挂钩的官员政绩考核机制

当前，地方政府债务不断增加，明显加大了地方政府的经济压力。究其原因，是地方政府领导发展地方经济的政绩观与所需资金严重不足。第一，面对发展经济资金不足的局面，地方政府为了获得所需的资金，往往通过直接或间接发债的方式募集资金，使得地方债务规模不断扩大。第二，地方政府官员大多有一定的任期，一旦前任离去，继任新官上任，他们往往不愿意偿还前任官员发行的债务。如此一来，就需要建立和地方政府债务相关的官员政绩考核机制，尤其是针对政府“一把手”。对那些一味地追求政绩而不断发行债券，不顾成本和代价搞工程和项目，导致所欠债务超出了地方政府偿还能力的前任官员，同时还包括那些在任地方官，应偿还债务但却逃避的继任地方官员进行问责，进而形成正确的地方债务政绩观。

（二）健全政府性债务投融资风险管控体系

第一，针对各级政府债务，不断加大审计与监督力度，完善地方政府债务预警机制，制定严格的管理制度，使政府債务投融资行为更为规范。对各级政府债务建立红绿灯制度，辅以定期与不定期的审计。一旦政府债务指标达到黄灯区的标准，就要立即对归口单位加以警示，当达到红灯区的范围，就要尽快采取有效的控制手段对各级政府债务投融资行为进行严格约束。第二，构建债务分类管理制度。按照不同的标准或从不同角度，地方政府债务可能被分为多种类型。比如说，对于政府负有偿还责任、担保责任以及可能需要承担救助责任的债务，应当实施有差别的风险管控手段。同时，还要按照发债主体和融资渠道的不同实施分类监管。比如，一旦政府融资平台负债率过高，就要加强审计与监管，并对其实行监督与预警管理制度。第三，建立债务信息管理系统，实时了解债务规模、面临风险的大小、结构增长变化。这样就能及时把控债务总体风险，并对举债单位的个别风险进行有效控制。同时，地方政府部门还应建立政府性的债务信息监管平台。通过这个信息平台，审计部门和财政部门就能对地方政府债务进行评价、监督与管理，还能在该信息平台上完成预警报警操作。一旦信息平台建设完成，就可以实现信息收集、处理、评价、监督、预警一体化，为有关部门把控地方政府债务提供了极大方便。

（三）大力发展金融业，拓宽地方政府融资渠道

第一，大力发展金融业，为地方政府营造多元化的融资环境。比如，上市融资、证券融资、信托融资以及融资租赁等都是政府融资时的主要选择，但这些需要一个完善的金融市场提供支持。各级地方政府应当不断加强资本市场的发展，鼓励和帮助各种政府融资主体进行上市融资，如政府融资平台、国企等。通过增加这类主体的权益性融资，使政府融资主体的债务承担能力有效增强，让其资产负债结构得以优化，偿债压力也将有效缓解。第二，加快推动项目建设方式创新，吸引社会资本介入。像BT与BOT等新兴项目融资方式就具有较大优势，能够帮助地方政府解决基建融资不足的问题。对于地方政府而言，应当加强项目融资方式创新。对于那些具有一定经营性质的半公共品项目，可以实行项目特许经营融资，并按照经营性和公益性的差异，充分发挥政府引导作用，积极推广BOT（建设—经营—转让）、TOD（交通导向发展模式）、PPP（政府与社会资本合作）以及BT（建设—转让）等项目融资方式，吸引广大投资者积极参与进来，这样就可以大大降低政府财政压力。此外，政府还可以加强对民间投资的支持，放低民间投资准入门槛，消除民间投资的制约制度，拓宽民间资金来源渠道，并鼓励其进入政府基础投资建设领域，形成民间资本与金融资本相互融合的格局。

（四）开源节流，增强自身财政综合实力

各级地方政府要加强债务管理，除了要严格控制债务规模，加快债务结构调整外，还要实行开源节流，增强政府财政综合实力，提高自身债务承受能力。

在开源方面，各级地方政府要根据国家现行的政策与规定，不断加强财政收入体系完善，保持税收收入来源稳定，确保财政税收逐年增长。要加强与中央政府的协调，尽可能地获取更多的中央财政的转移支付支持。加大对国有企业发展的扶持力度，使企业利润增加，引进国外先进的大型项目，促进民间投资增长。

在节流方面，财政部门要不断做好财务管理工作，对财政资金进行合理分配和使用。同时，对于各个公用投资领域，如市政建设、教科文卫、交通建设以及保障住房等，要根据项目重要性的不同分出轻重缓急，并加强资金运作。对于部分半公共品，可以通过项目融资渠道进行融资，这样就可以将有限的财政资金用于其他纯公共物品的建设。也就是要准确界定政府与市场投资的边界，以实现对财政资金的合理利用，减少不必要的财政支出。

三、结语

融资举债虽能让政府获得足够的资金用于基础设施建设，拉动区域经济发展，但同时也会面临一定的债务风险。当前，地方政府债务规模不断扩大，债务管理也存在诸多问题。尽管债务风险总体可控，但依旧存在缺陷与危机。所以，为了有效防范地方政府债务风险，就要求地方政府能够理性评价当前的债务风险，采取一系列有效的防范措施，如构建官员政绩考核机制、健全政府性债务投融资风险管控体系、大力发展金融业，拓宽地方政府融资渠道、开源节流，增强自身财政综合实力，提高地方政府的债务风险防范能力，走向可持续发展的道路。

（作者单位为北票市建设投资管理办公室）

参考文献

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[2] 陈丽.新常态下地方政府债务风险防范研究[J].时代金融，2017 （2）：21-22.

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