佟健　宋小宁

摘要：针对地方政府官员在施政过程中不作为的现象，基于官员治理制度变革的视角，利用多任务委托代理模型分析了地方政府官员在多维政绩考核背景下“为官不为”的激励机制。研究发现：落实科学发展观要求对地方政府官员实施多维度政绩考核，地方政府官员由过去只追求GDP到要负责完成中央政府分配的多项任务。当前，地方政府官员既要完成实施供给侧改革的经济任务，也要完成提供地方公共产品的民生任务和保证地方社会安定的政治任务，而这些任务目标是相互冲突的。在多元化政绩考核体制下，地方政府官员为了规避政治晋升风险，在改革中会表现为不作为。解决地方政府官员不作为的政策措施不能仅集中在强化政绩考核上，而应该进一步全面深化改革，理顺中央和地方权责关系，在权责对等的体制下，任务的冲突程度下降，政绩考核将更公平也更准确，有利于对地方政府官员的监督与激励。

关键词：科学发展观；晋升激励；供给侧改革；为官不为

文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2018（04）-0084-07

一、问题的提出

党的十八届三中全会已经提出了全面深化改革目标，改革目标的实现要求各级党政官员发挥领导干部带头作用，在工作中积极进取、勇于担当。但是，现实中的政府官员并没有表现出应有的积极性、主动性和创造性，一些地方干部出现了消极等待、懒政、怠政的现象，一些关于省部级领导干部违法违纪的报道中多次提到这些领导干部存在严重的“懒政”现象，“为官不为”已成了政府施政过程中一个突出问题并且引起了国家领导人的高度重视。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中指出，“当前干部队伍中存在一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的“为官不为”。李克强总理也多次对政府官员的“为官不为”提出批评，其在国务院常务会议上指出，“尸位素餐、无所作为是典型的吏治腐败”。“为官不为”现象已经严重地损害了党和政府的形象和声誉，妨碍了国家治理体系和治理能力现代化的顺利推进，使得国家全面深化改革事业停滞不前。当前，我们应该尽快找到为官不为的原因，提出有效治理的政策措施。

官员治理是政府治理的重要组成部分，对国家方针政策的贯彻执行具有重要作用。在政府组织中，政府官员是国家政策执行者，是全体社会成员的代理人。根據委托代理理论，因信息的不对称及与委托人目标的不一致，作为理性经济人的政府官员存在道德风险问题[1]。解决政府官员机会主义行为的方法，是设计激励制度使其行为选择与委托人的利益相一致。中国政府官员治理制度是政绩考核基础上的政治晋升制度，《党政领导干部考核工作暂行规定》指出，“为了加强对领导班子和领导干部的管理与监督、激励与约束，对领导班子和领导干部的政治业务素质和履行职责的情况进行考察、核实、评价，并以此作为加强对领导班子的管理和领导干部任用、奖惩等的依据。”改革开放以后，当国家的工作重心转移到经济建设方面，地方官员的考核选拔的标准由单纯的政治指标变成经济绩效指标，促进地方GDP增长成为政治官员晋升关键。基于GDP增长率的官员晋升制度为官员提供了强的激励，但是也造成了官员行为的扭曲。官员在工作中热衷于政绩工程和形象工程，如：过度关注经济发展指标，一切工作以GDP为中心；大搞城市建设，铺张浪费。而一些与人民生活息息相关但解决起来难见成效的事情往往不被官员重视，如：经济增长方式长期得不到转变，能源过度消耗和环境遭到巨大破坏，收入分配不平衡，教育和医疗改革滞后等。针对官员“唯GDP论”的错误政绩观，党中央提出了科学发展观，强调第一要务是发展，核心是以人为本。为了贯彻落实科学发展观，党中央印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，强调对地方党政领导班子和领导干部的考核要看全面工作，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，要把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。政府官员政绩考核制度的变革，也造成了其行为的变化。科学的发展观将政府官员的政绩考核指标由一维的经济指标转变成了多维的政治、经济和民生等指标，政府官员的工作重点也由只关心经济增长转变为要完成多项任务，政府官员在从事多任务时，因任务之间关系不同，其在不同任务上的努力分配是不同的。因此，理解地方政府官员在多维政绩考核下行为选择，对于我们治理政府官员“为官不为”具有重要意义。

本文从官员治理制度变革的视角，利用多任务委托代理模型分析在供给侧改革中政府官员不作为的激励机制，提出了解决官员不作为不能仅集中在对官员压担子，强化考核上，而是应该进一步全面深化改革，完善财税体制改革和社会保障体制改革，解决政府官员面临的体制性障碍。本文的结构安排如下：第二部分介绍了中国政府官员治理的研究文献。第三部分分析了供给侧改革背景下政府官员面临的冲突任务。第四部分基于多任务委托代理模型分析了地方政府官员不作为的激励机制。第五部分给出结论并且提出治理官员不作为的政策措施。

二、相关文献

在理论界，国内关于政府官员治理的研究文献，主要集中在地方官员“晋升锦标赛”模式的研究。针对中国高速增长之谜，一些经济学家从地方政府官员激励的视角，提出了中国地方官员“晋升锦标赛”理论。该理论认为，从上世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的晋升锦标赛模式是理解中国经济增长的关键，地方政府官员除了关心地方的财政收入之外，也关心其在官场升迁的机遇，地方政府官员在政治晋升激励作用下，将努力促进本地区的经济增长[2]。相关的经验研究为地方官员“晋升锦标赛”理论提供了重要证据支持。Li等[3]、周黎安等[4]研究发现省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系。张军等[5]从经验上证实，官员的任期限制和异地交流制度总体上对经济增长有相当正面的推动作用。王贤彬等[6]从省长、省委书记来源、去向、任期等维度系统地考察了地方官员治理对地方经济增长的影响，他们发现在控制了省区经济变量和省长、省委书记的自身特征后，不同类型的地方官员经济增长绩效显著不同，官员在经济绩效上存在显著的异质性。罗党论等[7]研究发现官员在任期内的相对经济增速与其晋升显著正相关，具有经济效率提升的经济增长与晋升关系更强。杨继东等[8]研究发现市委书记在任时间越长，保增长压力将促使其出让更多的工业用地。

“晋升锦标赛”理论为我们理解政府官员的行为激励与地方经济增长的关系提供了很好的视角，中国政府自上而下的权力关系模式与地方政府官员追求政治晋升的个人动机相结合，保证了中央政府政策目标的实现。只要中央政府目标是一维的且可以度量，政治晋升锦标赛就可以发挥作用。但是，当中央政府目标变成多维并且目标之间存在冲突关系时，地方政府官员的行为将会发生改变。中央政府在观察到地方政府官员“唯GDP论”带来的危害后，提出了科学的发展观，中央政府政绩考核开始多元化，在新的官员治理制度下，官员行为会发生什么改变？当前，我们发现地方政府官员“为官不为”已经成了突出问题，并且引起了中央政府的关注。为什么地方政府官员不作为过去不严重而当前表现得比较突出？根据“晋升锦标赛”理论，地方政府官员的“为官不为”会降低其政治晋升的可能性，不作为应是官员的非理性行为，“晋升锦标赛”理论无法解释政府官员不作为。尽管大量经验研究已经证明了官员晋升与地方经济发展存在显著的关系，但是，现有的经验研究的样本都是科学发展观提出之前的数据，即在过去，地方政府官员在晋升激励下，在推动地方经济发展方面发挥过积极作用，但是，实施科学发展观之后，地方政府官员却出现了“懒政”现象，这需要新的理论解释。

陈钊等[9]在晋升锦标赛框架下比較了“为增长而竞争”与“为和谐而竞争”两种地方政府官员治理模式，他们发现在经济发展早期，居民对公共品偏好不强，“为增长而竞争”更能实现社会福利最大化。而外界条件变化，民意表达更完善时，“为和谐而竞争”将是最优的治理模式。他们的研究对我们理解科学发展观提出的背景，及地方官员治理模式变迁的条件具有重要意义。他们在模型中讨论了“为和谐而竞争模式”中对官员考核指标的多元化及度量问题，但没有涉及考核指标之间冲突时，官员的行为方式。唐睿等[10]在经验上发现地方政府行为受激励结构、当地社会经济条件、中央对地方控制、中央与地方互动关系等因素影响，地方政府行为随着条件变化，由一元的“GDP”竞争转变为社会公平与经济发展为目标的二元竞争模式。在他们的研究中，他们也没有讨论地方政府行为是否受其完成任务性质的影响。

目前，对地方政府官员不作为的研究文献比较少。燕继荣[11]认为官员不作为的主要原因有：一是态度问题，当既定立场和利益与中央政策取向不一致时，官员执行政策不积极，从而在行动上表现为消极观望、有选择性执行或强烈抵触；二是认识问题，对于全面深化改革、转变经济发展方式、调整经济结构等新问题认识不到位，导致行动上不主动，遇到困难信心不足，不敢担当；三是能力问题，由于缺乏应对和解决新问题的能力和办法，担心因处理不当而担责，不求有功但求无过，表现在行动上缩手缩脚，敷衍了事。从当下中国的现实情况看，官员消极观望式的“不作为”可能与对未来政治信心不足、反腐败高压之下官员对未来预期不明、政策转型需要适应期等要素有关。倪星等[12]从政治学的视角将政府官员避责行为看作政府官员对变化的政治经济环境的反应。他们认为，从宏观层面上，避责行为根源是风险社会中不确定与政府责任无限扩展之间的矛盾。从中观层面上，避险行为根源是信息技术的传播激化效益与政府官员有限注意力之间的矛盾。在微观层面上，避险行为根源是个体的消极偏向与信任危机之间矛盾。他们在理论上，假设了政府官员是理性的风险规避的经济人，并且应用了行为经济学的理论，推出了面对风险时，官员的行为选择是避责。在经济理论中，风险只是影响经济人选择的外在因素，同时，经济人在行为选择时，也要对制度约束产生的成本收益进行计算，因此，即使在无风险的情况下，经济人在制度激励下也会存在避责行为。文宏等[13]利用社会学中的嵌入理论在经验上检验了影响官员不作为的因素，他们发现在权力制衡结构和权力监督体制中的权责不清和缺乏监督，带来了权力运行机制中规范机制缺失，从而造成官员不作为。而具有内控型人格特质、较强公共服务动机、较高职业能力的官员倾向于有所为，从而弥补了制度缺陷造成的不良后果。

现有的研究文献从官员的个人原因、外部环境变化、制度缺陷等方面对官员不作为行为进行了解释，为我们理解并治理“为官不为”提供了借鉴。作为理性经济人的政府官员，政治晋升仍然是其职业首要目标，中央政府要实现自己的政策目标，必然会通过政治晋升来控制地方政府官员，因此，理解政府官员的不作为需要研究科学发展观贯彻实施之后，在政治晋升激励下，当中央政府考核指标多元化时，官员的行为选择。

三、供给侧改革下政府官员面临的冲突任务

官员政绩考核的多元化对于领导干部树立正确政绩观，自觉实践科学发展观会产生积极的影响，但是也产生了新的问题。在多元政绩考核体制下，政府官员由过去的只关注地区的经济增长速度，转变为既要促进经济增长，还要重视能源消耗、环境保护、社会稳定、人民生活，政府官员工作重点从单纯发展经济转变到转方式、调结构、促改革、惠民生上，官员完成的是合成任务，而不是单一任务。按照从事工作的性质，有些任务是互补的，如经济增长和人民生活改善，有些任务是冲突的，如短期经济增长与环境保护的矛盾，建设工业园区与保护耕地之间的矛盾等。当前，中央着力推进供给侧结构性改革，希望通过矫正要素配置扭曲，提升经济增长的质量和数量。但是在政策执行过程中，出现了地方政府官员不积极，不作为的情况，造成这种现象的原因与供给侧改革背景下政府官员面临的冲突任务有根本性关系。

（一）供给侧结构性改革与地方政府财政收支平衡的矛盾

地方政府是地方公共物品的提供者。地方政府需要对交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共基础设施建设进行投资，以满足当地居民对公共产品的需求。地方政府财政收入状况将决定地方政府提供公共产品的数量和质量。中国现行的财税体制造成了地方财政收入困难和地方公共产品供给不足。1994年分税制改革以来，中央与地方之间的财权和事权进行了重新调整，地方政府获得了40%的财权，但是却承担了70%的事权。财权与事权的严重不对等造成地方财政收支不平衡。虽然中央政府不断增加对地方转移支付的力度，但是地方财政仍然是入不敷出。地方政府为了解决财政支出不足开始依赖土地财政。但是，随着房地产市场的“去库存”，依靠出卖土地缓解地方财政不足的方法难以为继。地方政府开始通过地方融资平台举借债务，来满足地方财政支出需求。据财政部统计，截至2015年末，我国地方政府债务16万亿元，地方政府债务率为89.2%，其中有4个省的债务率超过了100%的警戒线。地方政府债务虽然总体上处于安全可控的范围内，但是存在着发生局部金融风险可能。近期，国务院印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，对地方政府性债务风险应急处置做出部署和安排。地方政府通过举债来维持财政支出的模式也受到了严格限制。

在地方财力明显不足的情况下，实施实体经济“去产能”的供给侧改革将进一步地加重地方财政困难，降低了地方政府提供地方公共产品的能力。在企业调整过剩产能和安置职工就业的过程中，地方政府收入的减少和福利性开支的增加，会导致地方财政压力的上升。在中国经济新常态下，中国经济处于增长速度换档、结构调整、前期刺激政策消化“三重叠加”的历史时期，地方财政收入增长明显放缓。地方财政既要用于推动供给侧改革，又要承担地方经济发展和公共产品的供给，地方财政将承受巨大压力。

李克强总理在国务院常务会议上提出要强化“去产能”绩效考核，对化解淘汰过剩落后产能工作成效突出的地方和企业给予表扬，对工作不力的强化督促督查，“去产能”已经成为地方政府考核指标。同时，《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》规定经济发展和民生改善是地方政府考核评价的重要指标。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，地方政府要对本地区政府性债务负责任。在多元化政绩考核体制下，稳增长、去产能、政府债务、惠民生都成为官员绩效考核的指标，在这些考核指標中，去产能和稳增长是矛盾的，去产能与政府债务是矛盾的，去产能与惠民生是矛盾的。在稳增长、增加政府税收和惠民生的压力下，地方政府去产能动力不足。这时，强化多元政绩考核，实行官员问责制，只能造成官员压力增加和行为扭曲，哪个考核指标权重大，工作重心就向哪个任务倾斜，最终将造成顾此失彼。

（二）供给侧结构性改革与地方就业和社会稳定的矛盾

就业是关系民生改善和社会稳定的大事。目前，我国就业形势依然严峻。从供给看，“十三五”期末，16岁至59岁劳动年龄人口仍将保持在9亿人左右。“十三五”时期年均需在城镇就业的新成长劳动力在1500万人以上，加上近千万的城镇登记失业人员，需在城镇就业的劳动力年均约2500万人。从需求看，在当前经济增速放缓、外需疲软、内需不足等多方面因素作用下，企业生产经营面临困难，劳动力需求减少。在供给不减、需求下降情况下，我国劳动力总量压力依然很大[14]。另外，我国劳动力市场结构性矛盾突出，劳动力的需求和供给不匹配。招工难和就业难并存。一方面，企业用人需求降低，一部分缺乏技能的下岗劳动者面临着再就业困难；另一方面，企业提质增效需要更多的创新性人才，对高技能人才和专业技术人员的需求更强烈。国家高度重视就业工作中存在的问题，在《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》中，首次将就业创业工作纳入政绩考核。《意见》明确规定对在就业创业工作中取得显著成绩的单位和个人，按国家有关规定予以表彰奖励。对不履行促进就业职责，造成恶劣社会影响的负责人及具体责任人实行问责。在政绩考核制度下，官员对促进地方就业，维护地方稳定将承担更大责任。

去产能，最棘手的难题就是职工安置。化解产能过剩的过程中不可避免地伴随着失业。我国产能过剩产业大多是劳动密集型行业，就业人数众多。供给侧改革中预计将产生近1000万的劳动力转移，对地方就业和社会稳定将造成巨大压力[15]。地方政府官员面临着去产能与促进地方就业的矛盾。在去产能的背景下，地方政府不能再通过增加投资老方法来促进地方就业。在经济增长放缓，经济结构调整仍然没有完成的情况下，地方政府在促进地方就业方面将面临巨大挑战。另一方面，我国的社会保障体系仍然不完善，国有企业职工历史陈欠的养老保险仍然没有补齐，中央财政每年提供的3000多亿补助，还不能对下岗和退休的职工提供可靠保障。地方负责的社会保障仍然是亏空的。面对去产能和促就业的双重政绩考核，地方政府官员既没有经济手段也没有保障手段来解决去产能产生的失业问题，其将没有激励去执行供给侧改革。

四、冲突任务下委托代理模型

在供给侧改革背景下，地方政府官员负责相互冲突的任务，其面临着两难选择，在一个任务上的努力必然导致相冲突任务绩效变差[16]。在多元化政绩考核体制下，政府官员为了规避政治晋升风险，在行动上，官员会表现为消极观望，对政策执行不积极。我们利用多任务委托代理模型分析了在政绩考核体制下，地方政府官员在面临冲突任务时的行动选择，以及上级政府在解决冲突任务下地方政府官员激励问题的制度设计。

利用（7）和（8）式，我们可以考察在最优的线性激励合约中，激励强度如何随着任务冲突程度而变化。当两个任务完全冲突时，即a=b，最优的合同要求中央实行弱激励，即s1=s2=0，这就证明了当地方政府官员从事冲突任务时，解决地方政府官员不作为的政策措施不能仅集中在对官员压担子，强化政绩考核上，而应该弱化对地方政府官员的激励。

根据以上的模型分析结论，我们可以对地方政府官员不作为提出一个理论上的解释。当政绩考核指标由单一GDP考核为主转变为综合考核指标后，一方面，GDP权重指标大大下降，通常低于50%，且更加注重经济增长质量，而地方官员的任期通常低于5年，短期内提升经济增长质量的难度要大于经济增长数量，因此官员提升经济增长质量的努力程度会下降，这是“为官不为”的一个原因；另一方面，约束性指标，如能耗、环保、安全生产等指标权重增加，这些指标是需要长期的努力才能够实现，但地方官员的任期很短，完成这些约束性指标的努力程度也不会太高。在综合政绩考核体制下，稳增长、去产能、政府债务、惠民生都成为官员绩效考核的指标，在这些考核指标中，去产能、去杠杆和稳增长、惠民生存在一定冲突性。在稳增长、增加政府税收和惠民生的压力下，基层地方政府实施供给侧改革动力不足，担心造成顾此失彼。解决地方政府官员不作为的政策措施，应该从政府职责调整入手，将冲突严重的任务职责赋予高层级政府，以此来解决地方官员承担任务的冲突程度，这意味着需要从顶层设计上重新考虑中央、省、市、县四级政府间的职责分配，将冲突严重的一类任务由中央和省级政府承担，更多采取条块结合的行政管理方式，尽量降低基层政府承担职责的冲突性。

五、结论与政策建议

党的十八大和十八届三中全会提出，要完善干部考核评价制度，改革和完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，要按照好干部的标准，根据干部的德才素质、工作需要、群众公认等情况综合评价干部。多元化政绩考核制度对于扭转官员一切以“GDP”为中心的政绩观具有重要意义。但是，政绩考核指标之间的冲突以及体制不完善导致官员行为激励扭曲。本文研究发现，地方政府官员作为上级政府的代理人负责完成上级政府分配的多个任务，既要完成实施供给侧改革的经济任务，也要完成提供地方公共产品的民生任务和保证地方社会安定的政治任务，而这些任务目标是相互冲突的。供给侧改革过程中的“去产能”、“去杠杆”会导致地方税收收入下降及企业破产、裁员，地方税收收入下降降低了地方政府提供公共产品能力，阻碍了民生任务的完成。企业裁员导致官员就业指标无法完成，还可能引发社会不安定。地方政府官员为了规避政治晋升风险，在改革中会表现为不作为。

目前，解决官员不作为的治理策略集中在对官员压担子，强化考核上，这些措施基本上都属于强制类型的，如贵州黔西南的不作为官员“召回”制度、浙江等地的责任清单制度、杭州市的绩效管理条例，以及其他各地以问责制为核心的举措。这些“强硬”的举措确实会给官员带来压力，使其在工作中更加努力。但是，在体制性障碍没有消除之前，官员可能对政绩考核的结果不认同，反而会因没有得到公正的评价而影响工作的积极性。在政绩考核基础上，解决官员不作为应该进一步全面深化改革，完善财税体制改革和社会保障体制改革。通过财税体制改革，培育地方主体税种，增强地方自主发展力量；健全事权和支出责任相适应的制度，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，逐步理顺中央与地方收入划分，使中央与地方各安其位、各负其责、上下协同，促进政府治理整体效能的最大化。通过社会保障体制改革，逐步实行基本养老保险基金全国统筹和其他社会保险基金省级统筹，在维持中央与地方财政收入分配格局不变情况下，中央承担更多的支出责任，以缓解地方财力不足。通过注入国有资本来降低社保缴费率，降低企业社会负担，有利于企业改善经营绩效，吸收更多社会就业[17]。通过深化改革，逐步解决中央地方财政失衡关系，确保地方财政能够正常运转，有利于去产能改革的顺利进行。在权责对等的体制下，政绩考核将更公平也更准确，有利于对政府官员的监督与激励。

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责任编辑： 郑雅妮 责任校对： 李斌泉