随着“放管服”改革的深入实施，2017年南方能源监管局充分发挥社会监督力量，有的放矢加大行政执法力度，针对社会反映集中的电力施工市场秩序不规范问题，连续深入调查监管区域内十余家电力施工企业，查实了冒用许可证、出借及借用许可证等情况，并及时总结了监管经验，对切实解决好电力施工市场倾向性问题，进行了深入思考。

违规问题及原因分析

部分电力施工单位为达到迅速扩大业务范围、提高招投标业务中标率等目的，采取出租、出借等非法转让许可证方式，收取挂靠费，甚至安排部分施工队无证施工，严重扰乱了市场秩序。具体表现在：

（一）施工企业成立分公司后未对分公司进行实质管理。调查中发现，一些企业为快速拓展业务、迅速占领当地市场，通常会在各地设立分公司，但各分公司之间地处分散，加之企业扩张迅速且人工成本逐年增长，企业并不能为分公司配备足够的管理及施工人员，对分公司业务及施工项目并无管理能力。分公司则为了利用总公司的资质条件获取更多项目，通常与总公司协议，由总公司负责提供资质，分公司负责联系业务及施工。如果需总公司签订合同的，在签订工程合同时，总公司提供施工项目经理、技术负责人、安全监督员等主要施工人员挂名签订项目（实际上述总公司人员对工程并不知情），收入费用必须由总公司收支，总公司收取一定费用后剩余款项支付给分公司；如果是分公司自己洽谈的业务，无需借用总公司资质的，如部分不需要招投标的项目，分公司自行签订合同后收支，与总公司无关。由此，总公司缺乏对设立的分公司进行有效管控，现场施工完全由分公司把控。

（二）长期存在以挂靠施工为生的施工队伍和人员。实际中，部分施工队伍长期从事电力施工业务，有一定施工经验，但未取得有关资质（资格）；还有部分人员熟悉当地的工程业务，能够承揽到工程，能够迅速组织施工力量。为了承接电力工程，这些施工队伍在能承揽工程的人员组织下，以成为分公司的方式与有资质的企业合作，提供劳务服务，能够承揽工程的人员也多成为这个所谓的分公司负责人。这些施工队人员并不与分公司或总公司签订长期合同，而以工程为单位，承接工程后签订临时合同，有的按日取得劳动报酬。同时，施工队伍对其人员的管理松散，如果承接了电网企业的电力工程，主要由建设单位即电网企业承担人员安全教育等职责，建设单位承担了很大的管理风险；如果承接了用户受电工程，则很大程度上缺乏或缺失了管理。

（三）施工企业缺乏管理和法律意识。有的企业设立了分公司后，由于无统一的经营管理，分公司的人、财、物均不受总公司控制，甚至出现了某些个人私自使用总公司资质承接工程、私刻印章冒用资质等乱象。有的企业财务核算混乱，对分公司无法管控，任由分公司以各种发票充抵工程费用，只扣留协议收取的费用，沦为替分公司“走账”的工具。

（四）地方保护或垄断行为影响外地施工企业承接工程。当地施工队伍在协商征地青赔事项、承揽当地用户工程以及向供电企业办理业扩及接电手续等方面有一定的优势，为取得这种无形的竞争力也是外地施工企业愿意或不得不以当地施工队伍为基础设立当地分公司，乃至与当地无证施工队伍合作的重要原因。

监管措施的思考

上述情形不利于市场公平开放，不利于正当竞争企业合法权益保障，不利于电力工程建设施工安全稳定。南方能源监管局始终将上述违法违规行为作为行政许可事后监管重点，保持行政执法的高压态势，同时提出以下监管意见建议：

资料图

（一）明确监管规则，研究出台促进总、分公司依法持证经营的监管办法或意见，引导企业健康发展。明确分公司依法使用许可证承揽或施工工程的认定条件。一是分公司应取得营业执照并经总公司授权经营电力施工业务，总公司对分公司授权经营后，必须承担全部的法律责任。如果分公司财务独立核算，总公司对其生产经营、人员并无统一管理，仅收取一定利润（费用）即涉嫌挂靠施工。二是总公司应对分公司进行工程管理，总公司应向分公司派驻负责人以及技术、安全监督管理人员，分公司工程项目施工现场主要管理人员应为与总公司或分公司有正式劳动关系的人员，不能仅由劳务人员或临时人员进行电力工程施工。总公司对分公司有安全、技术等方面的制度约束及人员培训管理。

（二）加快信用体系建设，利用联合惩戒及信用体系建设从根本上实现有效监管。随着工商制度改革、许可规范化建设不断推进，电力施工企业数量增长较快，大量企业取得许可证后，又开设多个分公司实施拓展经营，出现企业新设成本及违法成本“双低”的情况。当前国家抓住了信用体系建设这一关键因素，企业一处失信，处处受限，对于市场主体较多的施工市场将发挥明显成效。在监管工作中，可通过建设并利用信用信息平台实现人员身份及信用、社保、发票等信息的共享，及时地发现问题，实现联合惩戒、联合治理。

（三）创新监管方式，应用“互联网+”和大数据分析督促企业规范经营。在调查中发现，南方区域电力施工企业中，中小企业占比较高，中小企业在财务及档案管理方面相对薄弱，难以反映企业真实情况，例如财务核算随意，固定资产无台账管理，工程合同不齐全等。可借助“互联网+”理念，通过打造监管信息平台，对企业主要信息实施监管，帮助企业实现财务核算、工程管理、设备管理的规范化、格式化，也可为中小企业无偿提供管理工具，解企业后顾之忧，更督促企业依法合规经营。在调查工作中，南方能源监管局多次利用大数据分析，将供电企业报送的工程信息与行政许可资料库信息进行分析、比对，确定了调查重点，提升了监管效能。

（四）加强垄断监管，敢于并善于解决影响电力施工企业发展的垄断问题。对于出租、出借许可证等行为，还应在体制机制上深挖原因。一是深入施工企业调查研究，有助于发现垄断行为线索，找到解决问题的关键。二是加大法律法规宣传，发挥企业自主、行业自律作用，尤其是对市场存在一定支配能力的企业，应加强监管并引导其自我提升，向更高质量发展。三是全面实现信息公开、规范流程。阳光是最好的防腐剂，对于规范市场行为、维护市场秩序同样适用。由于信息不对称，部分企业特别是中小企业，难以通过正当途径实现公平竞争。在今后监管工作中更应致力于提供公共服务的行业信息，引导业务流程规范化建设，实现正面引领和规范防范的双重效果。