武灵聪

摘要：PPP模式是近年来广泛应用于基础设施建设融资领域的一种新型融资模式，本文分析了PPP模式在棚户区改造中的可行性，并分析了政府部门与私营企业合作融资建设的可行方式，具体介绍了PPP模式的项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式等以及在棚户区的改造中PPP模式的运用给公共部门带来的便利与好处、未来的发展前景。

关键词：棚户区；PPP模式；发展

一、棚户区改造PPP项目的运作方式

（一）项目前期准备阶段

在PPP模式中，项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两个部分。

1、项目发起。项目发起阶段的工作主要内容包括启动准备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。实施PPP模式是一个系统工程，其复杂、专业程度极高。一要组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组；二是制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等；三要根据城市总体规划和近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。

2、项目准备。项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制：一是聘请顾问团队；二是项目协议；三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容（项目建设规模、主要内容和总投资）；四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案；五是设计项目主要商业原则；六是财务分析，编制财务模型；七是确定投资人比选方式和原则（确定投资人应具备的条件和能力及招标方式；双方的主要权利和义务）；八是组织相关单位讨论方案；九是实施方案公示和报批。在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。

（二）项目招投标实施阶段

项目招投标实施阶段包括协议编制、竞争性程序、签署协议三个部分。

1、协议编制。细化研究协议文件编制：研究和分析项目的技术、商务边界条件（如：投资、运营成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划）；落实建设内容分工、投资范围（投资建设期限、工程质量要求和监管措施）；研究和编制项目协议等法律文件（项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险和应对措施等）；落实招标条件。

2、竞争性程序。主要包括：发布项目信息；投标人。准备投标文件；制定评标标准、评标细则和评标程序；成立评标工作组，开标、组织评标；编写评标报告，推荐候选人；与候选人澄清谈判。

3、签署协议。先草签项目协议，中标人在约定时间内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。

（三）項目实施阶段

实施阶段包括项目建设和项目运营两个阶段。

1、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等；其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中，政府及相关部门对项目开发的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。

2、项目运营。政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行，政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。

（四）合同终结阶段

转移中止是项目运作的最后一个阶段，包括项目移交和项目公司解散等内容。

1、项目移交。特许经营期满后，项目公司要将项目的经营权（或所有权与经营权同时）向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。

2、项目公司清算。项目移交以后，项目公司的业务随之中止。因此，项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。

二、棚户区改造PPP模式的发展前景

财政部推广PPP模式，意在拓宽城镇化建设的融资渠道，完善财政投入及管理方式，解决融资难题。这是针对当前我国投融资存在的困境而提出的。专家总结我国传统投融资模式存在“一高，融资平台债务高；一低，公共供给效率低；一难，私人资本进入难”的问题。具体到文化领域，投融资问题同样突出。在此背景下引入PPP模式，有助于破解文化领域融资困境。

PPP模式的引进对于文化领域特别是公共文化建设具有积极的意义。长期以来，文化领域特别是公共文化的产品和服务主要依靠政府投入，重视强调公共服务的“标准化”“均等化”。民营资本进入文化领域面临着“不敢投”“不愿投”“没有能力投”等问题。通过推广PPP模式，将政府公共利益和企业经济利益绑定，让民营资本“敢于投”；通过投资周期的延长将项目经营的短期风险“熨平”，变短期逐利为长期获利，让民营资本“愿意投”；把政府的高信用优势与社会资本、民营资本管理运行的高效率结合，降低民营企业的融资成本，提高文化项目的融资效率，让民营资本“有能力投”。真正把引导民营资本投入文化领域的工作做实，而不是作为“口号”长期空喊。

此外，PPP模式有望取代融资平台模式。第一，股债顺势而上，迈入直接融资大时代。PPP模式下可通过多种融资方式筹集资金，较融资平台模式最大的变化在于以股权、新型债券品种为主的直接融资将取代以平台贷款为主的间接融资。加之政府主流的一般债券、专项债券亦属直接融资范畴，政府融资将开启直接融资的大时代！就股权而言，公私合营项目公司形式将撬动巨量社会资本，以参股的形式为公用事业和基础设施建设提供资金。就债权而言，债券品种将会丰富，项目收益债和资产证券化供给有望放量。第二，PPP项目公司或将化身为新一代“融资平台”。43号文一声令下，融资平台将慢慢退出历史舞台。PPP模式或将成为融资平台转型的方向，PPP模式下的项目公司或将成为新型的“融资平台”。政府债券的发行受到赤字率的约束，债务的扩张还得依靠“外部融资实体”，地方政府可依靠PPP模式下的经营主体继续融资，所不同的只是企业和项目的信用取代了政府的隐性担保。第三，降低地方政府债务系统性风险。PPP将促进地方政府举债规范化，提高透明度；PPP推行的关键在于地方政府的契约精神，较高的信用将是采用PPP融资的必要条件，这将倒逼政府维持自身信用程度；当前财政部力推PPP的主要原因之一便在于化解地方政府债务危机，示范项目以存量项目为主，利于缓解存量债务压力。

三、结语

随着PPP成为各城市招商引资和发展经济的主要手段，各省市的PPP项目正在不断的大规模推出，我国的PPP市场正式进入到规模性的运行阶段，由此带来了城市开发、公共服务、基础设施建设、节能环保、旅游文化、养老医疗领域政府治理、财政管理、商业模式、开发机制、投资机制、金融机制的全面革新。

参考文献：

[1]李莉、张辉.中国新型城镇化建设进程中棚户区改造理论与实践，中国经济出版社，2014年9月第一版

[2]倪鹏飞.城市化进程中低收入居民住区发展模式探索，社会科学文献出本社，2012年9月第一版